周小川：中国经济的对外开放：从制造业扩展到服务业_风闻

文/第十二届全国政协副主席、中国人民银行原行长周小川

今年是改革开放40周年。本文结合作者对国际国内的有关经验和背景，提出了对于对外开放问题的几点理解。本文指出，从中国制造业、服务业开放的经验可推导出，金融行业不是例外，同样适用于竞争与开放规律。金融服务业在对外开放过程中，由竞争机制带来压力、动力、进步和繁荣，会发展得更好。

中国建设社会主义市场经济，就是要通过参与竞争，优化资源配置，实现经济社会的进步和繁荣。在此过程中，对外开放起到了重要作用。这里，我想结合对国际国内的有关经验和背景，就对外开放问题谈几点理解，供大家参考。

第一，制造业开放让中国成长为世界工厂

制造业在我国开放较早，早期也有争议，但相对易于形成共识，使制造业成为开放充分的产业。对制造业开放的一条观察是，较早参与开放和竞争的大多数行业最终都发展壮大得快、竞争力强。开放是资源配置优化的进程，通过市场和竞争机制带来优化配置。

具体来说，在“引进来”方面，开放通过进口和引进国外企业到国内投资办厂，与国内企业形成竞争。改革开放之前国内企业没有来自外资企业的竞争，只面临少量国内竞争，改革开放后，逐渐参与竞争，给工业企业带来了巨大的动力、压力和进步。

在“走出去”方面，通过出口和国内企业走出国门参与国际竞争。开始时国内企业也不大参与国际竞争，出口也只是一些大宗资源类产品。20世纪80年代，很少有人相信中国制成品出口能有什么太大的前途，然而对外开放后，从加工贸易到工业制成品都参与国际竞争，随后“走出去”办企业，中国的制造业和企业不仅没有被冲垮，反而快速发展，中国成长为全球制造业强国、世界工厂，不少领域正迈向全球产业链的中高端。

同时，通过竞争也改掉了垄断。过去国内竞争不充分，外贸企业之间也缺乏竞争，外贸仅有中化、五矿、中粮、土畜产、纺织、轻工、机械、仪器仪表等外贸公司，都是按行业切块，分别负责各自领域的进出口，相互之间财务规则不同，不允许竞争。为了吸引外资，1979年中国专门颁布了第一部《中华人民共和国中外合资经营企业法》，随着外资企业对国内企业逐渐形成竞争压力，制造业的行业切分和垄断开始消散。有了竞争之后，国内企业有了很大进步。越是开放充分、竞争激烈的行业，进步就越快。制造业开始走向繁荣和强大。

第二，开放促进了国内的政策改革

开放过程强烈冲击了传统的集中计划型政策体系，并引发国内一系列重大改革，包括价格体制改革、增值税改革、出口退税、汇率市场化、开启关贸总协定及世界贸易组织（WTO）谈判等影响深远的改革。20世纪80年代初，要想吸引外资，国内政策体系就要加快向市场经济规则靠拢，要有平等竞争，随后还要考虑与其他国家的企业在国际市场上平等竞争。

平等竞争和开放是相互关联的，不仅是国内企业与外资企业竞争，也必然包括国内企业之间的公平、充分竞争。对外开放促进了放开国内民营资本的准入，随后引入了国民待遇的概念，无论是对内资还是外资，准入条件应该是一致的。

对外开放还推动了贸易与投资自由化和便利化、汇率市场化、放宽外汇管制三大政策改革，其中包括降低市场准入门槛等，渐使竞争和市场变为普遍适用的政策机制。

第三，服务业开放的类似历程

过去，经济学把服务业列为非贸易或不可贸易行业，但随着国内信息、交通运输的大幅进步，和国际上全球化的进展，有不少服务已变成可贸易，人们开始说“世界是平的”。我国服务业开放体现了与制造业类似的规律，也是通过对外开放引入竞争，推动经营效率和服务质量提升，并带动国内相关政策改革。

在工业领域，人们知道有国防等个别例外行业不适用于一般的市场竞争原则，但绝大部分行业都是可以开放引入竞争的。服务业也有一些领域涉及敏感行业，也有一些服务难以跨境递交，市场机制难以全部覆盖。但其他大多数服务业是可以开放的。

且对服务业开放的认识和政策改革进程与制造业也相似。在“引进来”方面，服务业先从酒店、餐饮、交通等行业的吸引外资起步，随后不断向其他服务行业拓展。在“走出去”方面，一开始是工业企业的出口产品+售后服务一起“走出去”。后来发展为银行、保险、医疗、航运、旅游、软件、零售、支付、文化等多领域。上海的航运业是比较典型的例子。

第四，地区性试点的经验增强了开放的信心

早期，我国决定开放、开发四个经济特区，当时有不同意见，但后来特区取得了效果，并向其他地区进行了推广。中国加入WTO时也很有争议，但事实也证明“入世”对中国产生了深刻的积极影响。本届政府成立以来，有力推动上海自贸区试点，开始也有不同声音，现在自贸区数量已扩大到11个，很多先行先试的经验推向全国，说明大家看到开放带来了实实在在的好处。 

第五，金融服务业是竞争性服务业

金融是服务业的重要组成部分。不管是从WTO谈判的内容还是中国统计体系对服务业的分类都可以看出，金融是服务业的重要组成部分，金融是现代经济的核心。

1993年党的十四届三中全会将金融业描述为国民经济命脉行业。我理解当时的背景有：一是金融业特别是银行业对资源配置的作用很突出；二是银行业尚是四大专业银行，各管一个专业，相互竞争较少；三是大金融机构尚承担少量政策性业务，未充分市场化；四是金融如不稳定，往往出大乱子。这是否妨碍金融业的市场性质？金融业是否属于竞争性服务业？

应该看到，20世纪90年代，按十四届三中全会确定的社会主义市场经济的50条，已将专业银行的政策性义务剥离另设；四大专业银行全面转入竞争性市场中的全方位商业银行。十八届三中全会强调市场在资源配置中起决定性作用，说明越是重要角色，越要靠市场化。全球经济危机告诉大家，要防金融危机，首先要保证金融机构的健康性，高杠杆、低资本、不良贷款等现象均不得宽容，而不开放、不竞争往往纵容了低标准。为此，金融服务业作为市场经济中的竞争性服务业的属性已十分清晰。

从全球经验来看，绝大多数金融行业都是竞争性服务业。当年我国引入外资银行，最开始期望引入资本，回头来看，国内商业银行从竞争中学到了很多内容，为我国金融业带来产品演变、市场建设、业务模式、管理经验等一系列变化。后又通过竞争性股改上市，国内银行的经营效率、资产质量、公司治理等都有了较大提高。外资银行的进入也对国内政策带来改革压力，包括会计准则、监管标准以及营改增等。

也有人，或是出于自身利益，或是出于自身研究，主张对金融业进行保护，等成长壮大了再开放，再参与国际竞争。但各国经验（包括我国自身经验）都表明，保护易导致懒惰、财务软约束、寻租等问题，反而使竞争力更弱，损害行业发展，市场和机构不健康、不稳定。其中一个例子是亚洲金融危机前后所发生的那些现象。

现在，国内很多金融机构都已经“走出去”了，适应了国际竞争，特别是风险管理、定价、反洗钱都有了实质性变化。目前，已有五家金融机构跻身全球系统重要性金融机构，成为资本金充足、经营稳健的市场化经营主体。金融市场的发展和健康化已受到国际债市、新兴市场股票指数机构的关注。这些均说明，金融服务业是竞争性服务业，受益于对外开放，还要进一步扩大开放。

第六，“一带一路”为中国金融业开放提供了新机遇

5年前，中央提出建设“一带一路”号召以来，各方面都积极响应，推动各项政策落地生效。“一带一路”是开放之路，涉及大量的新型金融合作，会带来进一步开放的需求，也为我国金融开放和国际合作提供了新的机遇。

开发性金融可以在“一带一路”建设中发挥积极作用。我国首先探索的开发性金融是以服务国家战略、市场运作、自主经营、注重长期投资、依托信用支持、不靠政府补贴、保本微利、财务上可持续性的金融模式。这种模式可在“一带一路”中更好地发挥。该模式不会形成对财政资源的挤占，避免滋生道德风险和导致市场扭曲等问题。“一带一路”建设也为金融机构开展海外布局，为贸易、投资、资本运作等提供更好金融服务提供了发展空间。

总之，回顾国内外的改革历程，应该提高认识，坚定信心，坚定不移地走对外开放的道路。从制造业、服务业开放的经验可推导出，金融行业不是例外，同样适用于竞争与开放规律。金融服务业在对外开放过程中，由竞争机制带来压力、动力、进步和繁荣，会发展得更好。

我们相信，在各方的大力支持和共同努力下，中国的对外开放一定能再上新台阶，各自贸区的实验与推广、上海等国际金融中心建设也将取得新成就。

本文结合作者在2017陆家嘴论坛上的主旨演讲整理而成，刊发于《清华金融评论》2018年12月刊，2018年12月5日出刊