全国碳市场建设诸多“拦路虎”待破

12月20日，全国碳排放权交易市场（下称“全国碳市场”）正式启动一周年。按照计划，2019年将进入模拟运行期。“全国碳排放权交易市场条例草案已经形成，并已经过多轮修改。我们正在和相关部门积极沟通协调，加快推进条例的出台进程。”生态环境部气候司履约处副处长王铁在当日的“新环境下的国家碳市场：回顾与展望”媒体研讨会上透露，下一步将梳理确定首批纳入全国碳市场的重点排放单位名单。

值得注意的是，新形势下全国碳市场建设面临着火电亏损、电改协调等诸多“拦路虎”。业内专家建议，应从顶层设计的角度来统筹碳市场与电力行业、环境管理等政策的融合，未来亟需扩大行业的覆盖范围。

碳市场是一项基于市场机制来实现温室气体减排的政策工具，是深化生态文明体制改革的迫切需要。在前期试点的基础上，2017年12月19日，国家发改委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，我国碳排放交易体系正式启动，以发电行业为突破口，分基础建设期、模拟运行期、深化完善期三阶段。

今年4月，应对气候变化工作的职能由发改委划转到生态环境部，气候司也进行了整体转变。据介绍，过去的一年，其研究制定了包括碳市场管理办法，企业碳排放管理办法，核查机构管理办法等条例配套制度的相关方案；初步组建了各个企业的碳排放系统，组织研究设计了全国碳排放权注册登记系统和交易系统的方案；研究制定发电行业配额分配方案，研究全国碳市场运行测试方案，启动了发电行业的碳排放交易技术指南编制工作。

对于下一步的工作安排，王铁表示，将加快建立完善全国碳市场制度体系。根据本轮机构改革的实际，对已经出台但不宜继续使用的规章、规范性文件进行修订，对碳排放有法可依，有章可循。尽早将国家核证自愿减排量纳入全国碳市场。同时，加快推进全国碳市场的基础设施建设，对碳排放数据报送系统进行优化完善，对全国碳排放权注册登记系统和交易系统的建设方案抓紧进行优化评估，研究提出组建注册登记系统和交易系统管理机构的相关方案。此外，在完成制度制定、技术准备、基础设施建设等工作后，还将组织相关的运行测试，对碳排放权交易市场运行的各个环节进行检验，查漏补缺，不断完善相关制度设计，力争早日实现上线交易。

值得注意的是，建设全国碳排放权交易市场是一项非常复杂的系统工程，尤其是在新形势下有诸多难题待解决。据《经济参考报》记者了解，在电煤价格全程高于国家发改委规定的绿色区间的情况下，今年火电行业亏损面仍接近一半，预计全年累计亏损数百亿。

“当前发用电计划逐步放开，火电企业开始自主参与电力市场化交易，而且在清洁能源加大利用的情况下，火电机组利用小时数逐年降低，面临着一定的经营压力。在这种情况下，碳市场成本怎么传导，难度会进一步加大。”国网能源研究院有限公司副总工程师兼企业战略研究所所长马莉称。

华能碳资产经营有限公司总裁助理钟青认为，如果全国市场配额的分配仍然与试点地区分配松紧程度类似，短期来看碳市场发展对火电行业经营不会构成特别大的影响，但从中长期来看，将给整个行业发展带来根本性、变革性的影响。

与此同时，新一轮电改在发电和售电侧同时引入竞争，开展中长期交易，8个省电力现货市场试点也在推进过程中，预计明年上半年都要进入试运行，未来可能进一步增加或推广。

“电力现货市场试点和碳市场试点的范围不一样，会导致一些问题，比如不同省份。”马莉指出，市场化电力交易下发电出力和电力流向的不确定性提高，导致发电企业对碳排放的预测难度会加大。而且，市场主体多元化带来了碳市场的定位和履约的问题。在她看来，碳市场和电力市场同时推进，要充分考虑两个市场的协调发展问题。

面临挑战的还有与碳市场、可再生能源市场以及排污交易市场等的融合。清华大学能源环境经济研究所副教授周剑表示，国内可再生能源的支持政策即将转向，传统的固定电价补贴政策将退出历史舞台，未来将施行以配额制加绿证的政策机制。全国碳市场建设进程需进一步加快，扩大行业的覆盖范围，同时，顶层建设方面还要进一步加强，需要考虑跟未来其他政策的融合问题。据悉，京张地区将试点衔接绿电交易和碳交易。

生态环境部环境规划院环境政策部主任葛察忠也认为，新一轮政府体制改革为污染控制和气候变化协调治理提供体制支撑，这只是一个开始，目前在协同方面还需要进一步沟通、明确、落实，可以从体制、法律基础、交易制度、交易平台、跟踪核定机制、信息披露等方面进行协同和整合。

兴业银行首席经济学家鲁政委则建议，在配额方面要有合理的机制，特别不能出现过剩。同时，未来碳市场亟需拓展到更多的行业。此外，在市场建设体系方面，应放开市场准入，主要是二级市场的交易。

能源基金会（美国）北京办事处总裁邹骥认为，可以从五个标准评判碳市场是否成功、是否有效：第一，碳价的预期是不是足以提供有效的减排和低碳技术研发创新的刺激；第二，对投资是不是具有显著的引导作用；第三，市场监管是不是完备，市场秩序是不是井然；第四，市场规模和资金流量大；第五，市场关联与对整体经济的影响。