对于乌克兰危机，特朗普有啥锦囊妙计？_风闻

自20世纪90年代以来，一些分离主义运动与冲突已经挑战了前苏联国家的边界，并创造了俄罗斯影响和控制下的自治领土。

虽然未受到国际社会的承认，但通常由莫斯科所支持，这些所谓的“冻结的冲突”（frozen conflicts）包括：摩尔多瓦的德涅斯特河沿岸地区，阿塞拜疆的纳戈尔诺**-**卡拉巴赫，格鲁吉亚的南奥塞梯与阿布哈兹。

自2014年以来，俄罗斯对克里米亚的吞并，以及乌克兰东部地区出现的亲莫斯科的分离主义领土――所谓的卢甘斯克（Luhansk）、顿涅茨克（Donetsk）“人民共和国”，又制造了一系列新的潜在的冻结的冲突。

这些不同国家的看似不同的冲突，事实上存在着内在的关联；它们共同展示了俄罗斯外交政策的一种模式，即制造冻结的冲突作为一种增加莫斯科长期影响力的方式，并作为一种左右邻近的目标国家的“杠杆”工具。

由此产生的分离主义领土产生了对于国际社会和国际法而言问题多多的“灰色地带”，因为它们挑战冷战后的政治秩序，破坏欧洲前沿国家的稳定，同时常常被本地和跨国集团用于洗钱、有组织犯罪、人口和军火贩卖。

美国政府通常支持这些面临分离主义的国家的领土完整，并试图遏制这些冻结的冲突的后果。

有必要重新考虑美国政府过去在应对莫斯科制造的冻结的冲突的政策上的成功与失败。

建立一个供政策制定者在应对未来俄罗斯对其他国家的领土的攻击时使用的政策工具箱是十分重要的。

此外，由于其特殊的性质，冻结的冲突可能持续几十年，建立这些冲突的“政策记忆”（policy memory），并考虑在短期和长期内管理这些冲突的政策选择，也是十分重要的。

展望未来，德涅斯特河沿岸地区、南奥塞梯与阿布哈兹的准国家，将继续寻求独立或加入俄罗斯联邦。

美国政府将不得不为应对这样的进程做好准备。

同样，卢甘斯克、顿涅茨克都可能在人权、自决权的国际概念的基础上，从乌克兰寻求更大的自治权，或寻求加入俄罗斯联邦。

2016年年中，纳戈尔诺-卡拉巴赫的暴力冲突表明，美国还将不得不为重新点燃的冲突做好准备。

同时，由于俄罗斯似乎决定无视西方的制裁与国际社会的不承认而保持对克里米亚的占领，华盛顿在该议题上将不得不寻求长期的政策。

以下的政策备忘录旨在为当前和未来的美国政府和国会的政策制定者提供可用的政策方案。

在冻结的冲突在苏联地区扩散的25年多的时间里，美国一直奉行不承认、民间外交以及制裁相混合的政策措施。

但是，在过去所有的冲突中，美国政府几乎没有收到来自莫斯科的直接的政策反应。

考虑到近年来华盛顿的政策演变，美国政府可能需要重新评估莫斯科目前在德涅斯特河沿岸地区、南奥塞梯、阿布哈兹、纳戈尔诺-卡拉巴赫冲突中的作用，并重新评估适当的政策反应。

此外，对冻结的冲突的发展与俄罗斯继续制造分离主义领土的审视，表明美国政府过去对这些冲突的政策反应在很大程度上已不足以威慑进一步的侵略，这些政策反应也需要被重新评估。

更进一步说，这些分离的领土（如德涅斯特河沿岸地区、南奥塞梯、阿布哈兹）日益封闭于外界影响并寻求加入俄罗斯联邦的事实，要求重要评估美国过去对这些领土的公共外交努力的有效性。

展望未来，美国国会应继续依靠如下3个主要的政策载体：通过决议、法案、条约、协定的立法权；表达象征性支持或谴责以及通过听证会、调查提高认识的宣告权；（国会控制的）掌控美国对外国援助预算的资助权。

最后，有关甚至延续几十年的冻结的冲突也不是真正冻结的现实――正如人们在纳戈尔诺-卡拉巴赫、南奥塞梯、阿布哈兹所看到的――表明，有必要准备好能够限制或阻止暴力回归的应对政策。

与这些冻结的冲突地区的民间外交，仍将是一个复杂的任务。

这些地区的人民将继续需要单独的包括人道主义与经济援助在内的政策和参与，美国的政策反应应区分这些地区的居民和当地的或与克里姆林宫有关的当权者。

摩尔多瓦、格鲁吉亚与乌克兰应率先尽可能地向这些分裂地区提供经济、教育、文化支持，而不是将它们留在莫斯科的口袋中。

美国可以帮助这些国家设计和实施这样的计划。

同时，这样的外交和援助努力，应该有一些明显的限制，首先是因为这些领土越来越封闭于外界的影响，其次是因为这样的努力不应该合法化其领导层或分离目标。

事实上，更广泛的是，美国将继续努力在坚定的不承认分裂领土与保持在冻结的冲突地区的参与之间的平衡。

在这一点上，美国政府可以效仿欧盟，后者目前有一个南高加索地区特别代表，并正在考虑向这些冻结的冲突地区任命特使，以与当地人民保持联系而非支持执政当局的合法性。

加强与冻结的冲突地区的沟通，是美国政府没有明确试图补救的另一个领域。

德涅斯特河沿岸地区、阿布哈兹、南奥塞梯和克里米亚都继续被俄罗斯国有媒体和信息来源所掌控。

美国及其盟友有关在苏联地区支持替代俄语的媒体的计划和讨论，应考虑到冻结的冲突地区的具体限制与要求。

最后，美国政府对冻结的冲突地区的回应，必须长远地考虑到这些冲突可能持续几十年。

在这里，可以将美国对苏联占领的波罗的海诸国长达半世纪之久的“不承认”政策[“史汀生主义”（Stimson Doctrine）的一部分，其构成了这些国家最终独立的法律与道德支持的基础]作为例子。

当美国的不承认政策构成了反对（违反国际法的）军事占领的政治、象征性的回应时，其应该被系统地放在任何美国回应的核心，以确保遭受冻结的冲突之苦的政府与人民都能感受到一致、长期的美国支持。

**本文为译文，供参考借鉴，不代表战略学人观点。原文摘译自美国大西洋理事会迪努•帕特里丘欧亚中心非常驻高级研究员阿格尼亚•格瑞噶斯（Agnia Grigas，女）的《冻结的冲突：美国政策制定者的工具箱》报告。**摘自陈瑜编著《全球智库军事战略研究动态》，新华出版社。