民警不够，家长不行_风闻

文章首发于公众号：叁里河

作者：星爸爸

校园安全从来不是学校的问题

上世纪二十年代，随着汽车出行的成本开始降到普通人可以承受的范围，明尼苏达的公路上汽车逐渐增多。

但司机的驾驶安全意识、道路水平和配套交通设施都还没赶上科技发展，政府也没有一个有效的系统来管理这种新颖的交通方式。明尼阿波利斯和圣保罗都会区组成的双城市 (Twin Cities) 试验了很多保护学生安全的措施，比如训练童子军指挥交通、对大众进行交通安全意识等等。

1920 年，圣保罗市警察局在多方呼吁下设计了一个叫做 “校园警察” 的项目，招募了750 名志愿学生，进行了数个月的内容规划和培训指导。这个计划后来发成了小小安全巡逻队 (Junior Safety Patrol)，一个由高年级学生组成、在上下学高峰期统一着反光背心和臂章，在交叉路口和繁忙路段帮助低年级学生安全过马路的志愿者组织。

美国的校园安全在一次次惨痛教训中建立和完善。比如，十九世纪至二十世纪初几场死伤惨重的火灾引发的对校园火灾安全的思考，有上世纪九十年代为自然灾害和恶性案件之后学生及其家庭所需的心理辅导而设的相关机构等。

不过，美国目前的家、校、社区和政府共同协作的安全机制则是在 1970s 之后开始逐步成形的。

其中，70～80 年代以控制校园青少年暴力和酒精药物滥用为主并制定相关法案，把校园内物质滥用的管辖治理权部分交给了教育部门；90 年代之后则以枪支造成的问题展开，包括 1992 年在原有的青少年犯罪和教导法律上增加针对校园帮派的条款、1994 年无枪校园法案 (Gun-Free School Acts of 1994) 提出对学生在校园内携带枪支、刀具和其它武器施行零容忍行为，以及后来增补的安全和无毒校园及社区法 (Safe and Drug-Free Schools and Communities Act, SDFSCA) 建立的以学校为基础、周边社区为辐射范围的安全边界。

1994 年另一个关键法规，安全校园法案 (Safe School Act of 1994) 规定教育部直接向合地方教育机构就去除暴力和增加校园安全之类的措施提供指导和授权。同样，其它法案也相继填补各方漏洞，比如中小学教育法对相应学校安全措施的规定。

SDFSCA 为主的一类法规提供并支持了覆盖范围宽广的安全教育内容，比如对建筑物的增强改造、管理层的危机意识培训和应急方案制定、针对学生安全教育、生存技能教育和纪律教育等等。

政府报告显示，到 1999 年，SDFSCA 几乎为全美所有校区提供了支持。数据则显示此类措施颇有成效。根据联邦政府的统计，1990s 末美国校园整体安全水平较此十年前期有显著提高。

“在 1995 和 1999 年期间，学生提交的遭受犯罪活动侵害的报告从 10% 降到 8%；12～18 岁学生声称出于安全而避开学校某特定区域的比例从 9 % 降到 5%；中小学生报告的校园附近街头帮派的数据从 29% 下降到 17%”。

美国政府对校园安全投入逐年递增，不过在2000s 年代中期到达最高点之后就开始削减经费。从 2010 财年开始，国会取消了 SDFSCA 的联邦层面资金支持，“这些支持占据了整个项目预算的约一半的份额……从2009 财年 4.35 亿美元掉到 2010 财年 1.91 亿美元”。

虽然没有明显证据，但枪支犯罪随机成为美国校园这十年来最严重的问题之一，而 2018 年则是枪击事件最高发的一年。根据美国海军研究生学校的数据，去年美国发生了94 起校园枪击事件，死亡人数达到 55 人（包括枪手），同样是史上最高。

我们自然是没有枪支问题的，但提到校园恶性事件，2018年末和 2019 年初是足够让中国家长铭记的一段时间，从去年4 月份米脂三中的恶性砍杀事件开始，几乎每隔一两个月就会出现以中小学生为目标的无差别袭击，6.28 上海世外小学事件、10 月份重庆鱼洞新世纪幼儿园事件以及最新的北京宣师附小锤击学生事件。

再往前看的话，2010、2012 和 2016 年也都是此类事件高发期。其中 2010 年尤甚，该年三四五月份校外人员对中小学生的恶意攻击事件集中发生，短短三个月全国各地就爆出七起恶性案件。

2010 年 4 月 28 日、29 日和 30 日，广东湛江、江苏泰兴和山东潍坊分别发生了歹徒闯入校园砍杀的恐怖事件，三起案件共计 54 人伤亡。而当年 3 月 23 日和 4 月 12 日的福建及广西砍杀事件则更加惨重，前者造成 8 名小学生死亡，后者造成 2 名八岁小学生死亡。

从作案手段上来看，基本上都是歹徒强行闯入校园作案，案发地在学校物理边界之内，因此学校被责备有不可推卸的责任。

当年事发之后，教育部三度表态要加强校园安全，在紧急通知中把维护校园安全定义为 “重大政治任务“，认定校（园）长作为校园内安全管理第一负责人，并要求对地方财政加大投入，为学校配备专职保安、安装监控报警设备等等。

根据教育部的数据，2015 年全国 78% 的中小学、幼儿园配备专职保安，“发生在校园的危害公共安全事件同比下降 35%，侵害师生安全的刑事案件同比下降了 31%”。

侵入校园作案的模式被封锁了，学校对安全的理解却被限制在物理边界内。校外力量对学生伤害近年来成为主流，安全的边界也开始模糊扩大。在新的作案形式下，以往关起门来严禁出入的管理方式应对校外的威胁显得微不足道。

在 2014 年一份教育部对 13 省部分中小学幼儿园安全防范工作督导检查情况的通报中，调查发现的问题就包括了校园周边安全存在隐患，“…一些学校上下学高峰时段校园周边无警车巡逻或民警执勤，学校进出校园存在秩序混乱…”

如果说目前校园安全管理还存在短板的话，那么通过近来几起案件暴露出的问题大概就是对校园周边的管理和安全边界的划定没能跟上事态发展。中国社会科学报的文章《校园安全管理的新思路》提到，“校园安全经由物理上的安全态势转为全社会的公共安全态势”。

这向来是个与时俱进的议题，比如美国的校园安全就是不断根据社会问题修补短板的过程。

除了枪支以外，从肇事人的角度来看，中美也有很大不同。在绝大多数校园暴力事件中，美国基本上是校内作案为主，很少出现校外人员进入校内作案或者在周边伺机行动，因此通过增加学校安检程序、心理干预和灾情预演等固定程序也可以达到不错效果。

而在国内，校园恶性事件案犯却通常是来自校园外部的社会人员，其作案动机也多于校园无关，比如制造上海世外事件的黄一川为精神分裂症患者，重庆新世纪幼儿园杀人者声称遭遇社会不公，前两天北京小学捶打事件主角则因为被中止合同而泄愤于无辜学生。

学校成为歹徒报复社会的对象，学生成了社会问题的替罪羊。

这些暴力事件有随机发生和动机多样的特点，其发生的场所也超越了学校，衍生到外部。最近的几起恶性案件中，除北京锤击事件之外，其它校园恶性事件都是发生在上下学这种安防空隙，比如米脂事件，罪犯就是守在学生放学必经之路伺机行凶。

但对学校方面来说，超出校门范围外的安全管理鞭长莫及，校园外的秩序维持很大程度上需要借助警察的力量。根据美国国家教育数据中心的调研，全国超过 42% 的公立学校至少有一名校警定点驻扎，20% K12 阶段学校配有警察。

校警 (School Resource Officer) 是郡县或地方警察局指派给校园或校区的职业警官，而指派到校之前还需要接受超过 40 小时的特殊训练。在校园范围内，校警在部分情况下直接接受学校指挥。

根据我国教育部网站的数据，全国共有各级各类学校51.2 万所。去除 2880 所高等院校后按 50.9 万所计算，按照美国校警指派比例，则需要在学校投入 21.4 万正规警力。如果再考虑我国中小学人数和学校周边人口密度及流动程度，这个数字可能还要起码再翻一番。

不增加总量，按照我国目前总警力 200 万来看，其中十分之一就要常驻中小学、高中和幼儿园，但这 200 万中有多少是基层民警，基层中又有多少是直接处理警务的，就要打好几次折扣了。

“局里 1000 多个人，但是派出所办案的民警估计就 200 多个”， 一名浙江某三线县级市民警说。这个地方 2016 年统计的常驻人口约为 142 万人，如果按照实际办案民警 250 人来算，每万人口实际办案民警数量仅为 1.8 左右。

这种估算当然过于极端，但即使按照较宽的口径计算，这个县级市万人民警数量也就 8.0 左右，至少可以一窥基层民警的短缺和现有的工作压力。

1992 年中央曾授权地方根据实际需要自定地方编织，后来的自定编制调查摸底和审核认定统计出全国各地自定编制约 42 万个，其中广东、黑龙江、江苏和浙江分别排名前四。之前有文章统计比较，国家专项编制与地方自定编制的比重因省份而有很大差异。

“各省份之间自定编制规模所产生的区域差异，则反映出各地根据环境进行了灵活调整，这背后反映了各地区决策者意愿、不同经济发展水平、对外开放程度、财政支付能力以及各种外部压力变化等因素的影响。”

这说明地方政府是有动机和能力针对社会问题增加警力配备的，当年这些民营经济发达、人员构成复杂的地区想必在社会管理等方面投入了比其它省份更多的财政力量。但国家在 2005 年取消地方自定编制，公安专项编制纳入公务员管理，由公家财政负担受到统一分配。

在受到中央财政限制、编制被高度管控的情况下，即使是公安部门想要配合教育部门进行校园安全升级也无法抽调配额。而现有警力极其有限，又需要优先应对维稳和经济发展两大任务，校园安全所需要的警力配额目前是纳税人有钱也买不来的情况。

所以，虽然教育部把校园安全定为 “政治任务”，但也只是教育系统内部的重视，没有其他部门的支持配合，这个“政治任务”也只能留在校园内。正如上面所述，学校的威胁很大程度上已经是来自校园外的威胁，这个问题需要更多的行政资源一起解决。

1998 年，当克林顿为校园安全主题召开白宫会议时，受邀参加的有学生、家长、深受校园暴力影响的学校老师代表和儿童安全方面的各类专家，同时还有全国社区管理者通过卫星电话远程连线。

其两个主要结果就是由司法部领导的社区导向警察服务 (Community Oriented Policing Services, COPS) 和一个跨部门、基于社区的暴力预防和行为健康的合作提议。前者主要负责推动校警制度在全美范围的推广，后者主要负责度青少年暴力的研究及预防措施制定。

合作倡议的参与方不仅有家长和社区，还有教育部、司法部和卫生及公共服务部，除了进行政策研究之外还像地方教育部门提供培训，负责对接校园、地方执法机构、青少年司法服务机构和卫生部门等组织的协同运作，并提供资金援助。

而这些跨部门合作在我国的校园安全工作却还没有得到推广。中国教育报的《期待农村校配备专职保安》中，安徽某乡镇小学校长就提到，“……都需要公安、工商、交通、司法、卫生等部门通力合作，主动担当。而实际上，常常是教育部门孤军奋战，即使其他部门参与，也常常是突击应付，一阵风而已。”

只是政策文件是有了，具体落实却还没到位，国务院在 2017 年颁布的 《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》就提到风险防控的三个主要环节是需要各级政府和有关部门共同参与的。

安全边界扩大带来的是对资源的高要求，警力、政策和资金投入是资源的代表。然而在边界扩大之后，以往限于学校物理界限范围内的封闭式管理也转为多方配合的共同开放管理，其结果就是责任很难向以前一样一股脑归于校方。

中国教育报一篇关于校园安全风险防控如何为学校 “松绑” 的报道中，调查发现 41.4% 的家长认为学校 “一定有责任”，其中 34.4% 的家长认为学校应该 “负有全部责任”。

责任的推卸意味着对自身作用的重视不足，遑论积极参与其中。绝大部分家长仍然保持着孩子进了校门就是绝对安全的心理，自身安全意识和教育的缺乏也使得他们在应对偶发的暴力事件时无法做出合理应对。

实际上，就连对学校内部的安全管理规法，不少家长都表现出了苛责和漠视并存的矛盾心态。从我自身经验来说，在幼儿园接送高峰期，看见忘带门禁卡的家长因为不愿意多花几秒钟签字而和保安起争执是常有的事，大多数情况，保安只能妥协让其进入。校园安全的第一道防线就这样被轻松突破。

当然，家长的教育应该是需要学校和政府来完成，在这一点上家长与学生一样，并没办法通过自己来面对这种新形势下的威胁。

“由于社会外力介入学生伤害事件，校园安全事件已被社会化”，中国社会科学网的校园管理新思路一文表示，“校园安全责任由集中转向分担”。

学生的安全不再是教育部门的单一责任，而是全体共同面对的综合问题。这个综合管理涉及多方资源的调动和无缝配合，这需要建立在一个政府主导的体系之下，至少从目前来看，落实的情况是不足的。

照理来说，打造一个安全的校园环境，在如今生育率下降以及提倡打造服务型政府的背景下对各方都有百利而无一害。然而，现状却是惨案屡屡发生，事后出了舆论哗然，有关部门下个文件重申一下精神以外之后便重归沉默。