「黨國式民主」下的「憲政怪胎」與「政治怪胎」_风闻

賴清德辭職下台後，陳水扁透過他的「新勇哥物語」表示，台灣目前的憲政體制非常混亂，是世界上罕見的「憲政怪胎」，呼籲蔡英文若要歷史留名，可推動修憲，內閣制是可考慮的方向。

這是從1997年修“憲”以來的一個老問題了，既非「總統制」，亦非「內閣制」，更非「雙首長制」，20年間不時有輿論呼籲解決「憲政怪胎」所造成的權責混亂。去年3月底，王金平也於“立法院”發表類似演說，呼籲朝野合作確立，到底憲政應該是走向「以總統為核心的雙首長制」或「以行政院長為核心的內閣制」。

自2000年以來歷經三朝，陳水扁更替了6任“行政院長”，馬英九也換了6次，蔡英文執政兩年半也換了2次，總計18年更換14次閣揆，平均任期約1年3個月，造成台灣政局常常處於不穩定狀態。

“中華民國”政治體制按孫中山創立的憲制理論為「五權分立」，“行政院長”為最高行政首長。1997年修“憲”，由總統任命且不需經過“立法院”同意，行政院院長對立法院負責。“立法院”可以對“行政院長”提「不信任案」，“行政院長”可以呈請“總統”解散“立法院”。

簡言之，“憲法”賦予“總統”的職權為“外交”，“軍事”，“行政”，“立法”，“司法”，最高行政首長由“總統”任命，不需經“立法院”同意。大法官由“總統”提名，經“立法院”投票同意後任命，司法院長亦然，且兼任首席大法官。監察，考試院長也是同樣的流程。

“立法院長”由“立委”互推票選，自然來自於多數的執政黨。由於“總統”兼任執政黨主席，黨主席掌握“立委”提名權，故而由執政黨“立委”互推之院長人選，不可能偏離“總統”意志。

什麼都要經過“總統”點頭，卻不用受到民意監督，其實這是一種「民選皇帝制」，“中華民國總統”的權力其實比美國總統還大。這種領導人如果懂得節制權力，充分授權就無問題，問題是這得聖人才做得到，所以它始終是一個嚴重的問題。

陳水扁是「憲政怪胎」孵出來的政治怪胎，因為他執政之初，是所屬政黨“立委”席次僅1/3的「少數政府」，實則為皇帝的“總統”陳水扁，任命國民黨的唐飛為“行政院長”，組成所謂「全民政府」。結果在廢核問題上，兩人意見南轅北轍，陳水扁未經“立法院”同意，逕行宣布停建核四，以致朝野嚴重衝突對立，唐飛被迫辭職，「全民政府」僅維持了136天。這是第一次，“行政院長”被羞辱性地被當成用過即丟的免洗碗筷，甚至被“總統”譏為“擋路的大石頭”。

扁執政期間，唯一與國民黨攜手合作的是「國會改革修憲案」，“立委”席次減半，小選區改為大選區，成為「單一選區兩票制」。為什麼能成功整合朝野呢？因為這個制度有利於大黨，不利於小黨，兩大黨聯手限縮了政黨的多元性為二元，等於制度性開啟「藍綠惡鬥」的政治樣態。

惡性循環至今，兩大黨民意支持度，都不到3成。

王金平也是「憲政怪胎」孵出來的政治怪胎，因為在他的“立法院長”任職期間，以朝野協商的方式，使得多數黨被少數黨牽制，形成多數民意被少數民意霸凌的怪現象。他本人就是肇事者，就是政治怪胎。

“總統”權力過大，“行政院長”成為替“總統”擋子彈的幕僚長，司法，監察，立法，考試四院，也成為“總統”意志的延伸。所以有人說，“中華民國總統”若想要連任失敗，比登天還難，確然是實況。蔡英文被認為可能是第一個連任失敗的“總統”，可見其施政的不得人心有多麽嚴重。

賴清德是二十年來唯一聲望超過“總統”的閣揆，但在「民選皇帝制」下，幕僚長與老闆的命運被綁在一起，其聲望必然要被“總統”平均，直接對半砍。無論蔡英文是有意或無意拉低賴清德聲望，誰都擺脫不了與“總統”共擔惡業的命運。

既然每一項重大政策，皆為“總統”意志，閣揆只能概括承受，並成為當然箭靶。成為箭靶也就算了，還要不時被“總統”僭越份際，被推到第二線當成人形立牌。蔡英文在「九合一」敗選後設立的「迴廊談話」，連一個“行政院”下屬“交通部”的小政策都一句話直接撤銷，連一個大學校長任命案都直接指揮“教育部”結案，公然視“行政院長”為無物，為「憲政怪胎」下了最經典的注腳。

被“總統”當成衛生免洗碗筷，用過即丟，就是“行政院長”的宿命。

美式總統制、英式內閣制、法式雙首長制行之有年，也都是在各自政治發展背景下的產物，台灣難以複製，也無必要「剪下貼上」。但即便可以接受大權獨攬的領導人制度，也不能無視“行政院長”這個位置的多餘。以“總統”作為外交，國防，內政的總領導，也不是不行，但必須受到民意監督，畢竟，“總統”是由直接民選產生，又愛號稱「民主」。

由於國，民兩大黨皆為「剛性政黨」(列寧式政黨)，由民選產生的“立委”，很難有不甩黨意的超然獨立性，而黨意也常與「區域立委」所產生的地方，利益相衝突，或與「不分區」立委的專業與價值相衝突。所以台灣雖號稱「民主」，事實上仍不脫「黨國式民主」的藩籬，這是普選“總統”的必然結果。

大黨才能生存 —> 掌握黨機器才能成為“總統” —> “總統”總攬大權 —> 控制黨機器 —> 推出大黨才能推動的政策與制度，這就是「黨國式民主」的結構。因此，所謂的「台式民主」是移植了部分西式民主的制度，插入於原本的黨國體制上。那麼，時常發生黨意凌駕民意，卻又以民意掩護黨意的錯亂情況，也就一點也不奇怪了。

台灣政治由兩大黨宰制，一方面無法呈現多元的民意，另一方面無法突破「黨國式民主」的結構，以致長期內耗。改革之方向，要不就回到一黨專政的體制，要不就推出有利於多元政黨生存的制度，讓執政者成為中小型政黨結盟產生的執政內閣。

內閣制，說穿了就是“老大不是很大”，而且“老大經常換”，在華人政治裡尚未進行此類嘗試。內閣制的優點，在於能快速回應流動的民意，並限縮領導人的權力。缺點在於難以產生長遠有效的宏觀政策。因此，適合華人的內閣制有賴於非常堅實的文官體制，讓經由考試產生的專業事務官(俗稱的公務員)，穩定政治結構，不至於讓經常更替的上層決策官員朝令夕改，政策大轉彎。

「兩蔣」在台灣建立了頗有紀律的文官體制基礎，但民進黨兩次執政，都恣意破壞之，政治任命卻資格不符的高薪實習生比比皆是。

在崇尚自由的土壤裡，所產生大權獨攬的領導人與執政黨，不可能維持聲望於不墜，也不可能讓兩大黨在大方針上有任何共識，因此無可避免地會數年變一次天，而一變就是天翻地覆地變。

讓政體保持穩定，既要產生能保長遠的宏觀政策，又要快速回應流動的民意，是非常艱深複雜的課題，所有現存於地球上的制度，都只能僅供參考，沒有哪個國家的制度一體適用於全世界。

因此，將「民主」標籤化，並輕挑地將之說成「普世價值」，不是大外行，就是想藉此套利。

對於大陸「一國兩制」的提議，台灣最常見的回應就是「堅持自由民主價值」，即便是島內統派亦然。有許多知識份子，明知「台式民主」問題重重，仍堅信這只是過渡時期，時間拉長，民主制度終將修成正果。這樣的想法不能說是錯的，但前提是必須承認「台式民主」問題重重，並不間斷地呼籲修正目前的問題。

好的制度是累積了教訓，不斷修正得來的，在華人世界，不同的區域正在進行不同的修正路徑。台灣的毛病，就是以為自己最好，不用急著改變。

探討「一國兩制」最積極正面的意義，就是可以先檢討自己的制度，是否真的比較好？為什麼二十多年來的民主實驗，結果反被東亞其他地方超越？且連東南亞都在急起直追。

因為台灣存在「憲政怪胎」的問題，「政治怪胎」也都認為這是大問題。