中国县治的慢性难题：如何驯服行政官僚？_风闻

杨华 / 武汉大学社会学系

［导读］郡县治，天下安。县域治理是中国几千年来的关键性问题。当代中国不仅塑造了一套复杂高效的行政科层体系，还将党委作用融入到地方治理之中。本文作者认为，科层官僚制是大型国家运转必不可少的治理机制，但也存在僵化、封闭等弊端。然而从县域这个角度考察，以“一体三元”为特点的党政体制，不仅对政府予以政治、思想和组织领导，还贯通了各个行政科层。在改革开放的过程中，这种县域“党政体制”的优势得到了充分发挥，党委班子对重大经济项目、重大民生工程、重大救援活动等进行规划和指挥，开辟了一条补救科层制弊病的治理之道。文章仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

县域是中国最基本的治理单元，县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。改革开放以来，县域治理总体上是成功和有效的，它推动了县域经济社会面貌的重大改变。这些治理目标是在以下条件下达成的，一是时间比较短，要在三四十年的时间内实现经济社会的跨越式发展和超常规治理；二是资源比较稀缺，中国大部分县市缺乏人财物等方面权力，县域治理须在低成本下运行；三是社会处在急剧变动之中，社会变动本身意味着不确定性和新问题丛生。这些条件对于任何单一治理目标的实现都不利，而中国县域治理却在较短时间内、较低成本下实现了整体的有效治理。

中国县域治理的经验需要从政治学角度对基本的治理体制和机制予以总结和概括。既有对县域治理的研究主要在市场机制和官员激励两个层面展开，少数从治理体制进行的分析也多未能跳出“压力型体制”的框架。党政体制是县域治理中最重要的治理体制，它既是县域治理得以展开的政治引擎，也是县域治理的具体实践机制。

▍两种方式：县域治理中的科层体制与党政体制

由于历史和现实的原因政府承担了较多的公共事务，县级政府部门是县域治理最主要的主体。县级部门是按照科层制的基本原则设立的，主要表现为不同部门皆有职位分层、权力分等、分科设层和专业分工，不同部门及科室有履行职能的法定职权及相关的人财物等配套。职能部门按照规章制度调动本部门资源履行其法定职责，而不管职责之外的事情。县级职能部门具备科层制专业分工、法定主义、技术主义、去人性化、事本主义等优势和特点，很好地履行了法定职责，完成了不同的专业事务，保持和推动了县域经济社会的正常运转。可以说，县域治理中大部分日常性分工明确的治理事务都由科层体制来完成。

县级职能部门也明显地带有科层体制的弱点和缺陷，使得它无法完成县域治理中的某些重要事务。譬如，科层体制只在乎行使职权过程是否合法而对行政效果监控不严，更不会追求短时期治理效果的改善，对职权行使之后的社会变化不敏感。科层体制中不同部门的职能和利益相互独立乃至相互竞争，难以形成跨部门协作，因而无法满足复杂多变的治理事务对协同治理提出的功能需求，进而不能在协同治理中形成治理面貌的整体改善。一般来说在部门内部“事财责权利”相互匹配、成本收益相互对等，要实现多大的治理目标就投入多大量的资源。科层体制还有少做事不做事的偏好因而容易放任小事、小问题发展，而一旦小问题成了大问题它们又解决不了。同时许多县级职能部门没有延伸到乡村地区，乡村的相关事务无法通过科层体制予以解决。

总之，科层体制不追求短期治理效果，也难以完成具有整体性、系统性的治理事务，而且科层体制的治理成本很高，因此在资源硬约束条件下，那些需要在短时间内完成而单一部门又不能完成的整体性治理事务就无法交由科层体制去完成。

在县域范围内，较科层体制有更高权威的是党政体制。党政体制就是中国共产党领导的政治体制，其核心要义是中国共产党对政治体制的全面领导，包括对政府及其部门、人大、政协、公检法、人民团体、企事业单位等进行全面领导。党对政治体制的全面领导包括政治、思想和组织三个方面，政治领导就是通过制定路线、方针和政策，引领政治方向、确立奋斗目标、坚持政治原则和驾驭政治局面的总称；思想领导就是用科学的思想武装人；组织领导就是发挥党员和各级党组织的作用，搞好干部队伍建设。三者是统一的，政治领导是根本，思想领导是灵魂，组织领导是保证。

党对县域治理的领导主要有两种实现方式，一是县级党委制定路线、方针、政策，职能部门党组织将之贯彻到业务工作之中，其业务工作体现县级党委的意志；二是党委制定政策，由同级人大开会通过成为政府及其职能部门要完成的法定行政事务。从本质上说，党政体制是领导体制而非治理体制，它不具备专业化治理的职权、资源和工具。

但是在县域治理实践中，党政体制将科层体制无法完成的治理事务承担了下来，它通过县域内党的组织体系将完成治理事务所需要的治理主体和治理资源动员起来，集中力量在短时期内予以完成。由于党在政治体系中具有最高权威性，因此县级党委所承担的治理任务就是政治任务，党委通过党的组织系统将政治任务分配给下级党组织，后者无条件地接受并调动资源予以完成。不同的政治任务由不同的下级党组织来承接。如果某项治理事务涉及多个职能部门，该治理事务就由县级党委分配给这些职能部门的党组织，由这些部门党组织相互配合共同完成。若某项治理事务需要所有职能部门和乡镇来完成，就向所有这些单位的党组织下达任务。政治任务具有刚性、无条件性和有时限性的特征，必须在规定时间内保质保量完成。党政体制直接介入治理事务是其积极回应县域治理需求的制度后果，因此县域党政体制既是领导体制，也是治理体制。

如此，在县域内就存在科层体制和党政体制两套主要治理体制。科层体制要完成的是部门专业性、日常性的治理事务，亦即常规性的行政事务。党政体制承担的是那些单个部门无法解决、需要在短时间内解决的整体性治理事务，因此必然是重要的、乃至严重的、涉及面广影响力大的事务。党政体制的权威性是稀缺资源，科层体制能解决的问题尽量由科层体制去解决，只有那些重要的治理事务才能上升为县级党委的政治任务。因此在县域治理实践中，科层体制完成了县域治理中绝大部分事务，党政体制承担的是少数重要事务。

▍一体三元：县域治理党政体制何以独特？

党政体制的结构是指党政体制推动治理事务完成所需要的组织架构和制度载体。它由一体三元所构成，一体是指党委（组）制，三元分别是归口管理制、临时机构制和常委分管制，它们是党委（组）制的三种特殊实现形式。

（1）党委（组）制是党在国家机关、军队、人民团体和企事业单位内部普遍建立组织的制度，其根本职能是发挥党的领导核心作用。县域内的国家机构包括政府部门都设有党组织，在乡镇村组、企事业单位则设立了党委或总支（支部、党小组），党委（组）书记和委员一般兼任所在单位行政班子主要负责人和成员。党委（组）有讨论决定所在单位“三重一大”事项的权力。在治理中，县级党委将治理事务分配给下级单位党委（组），再由该单位党委（组）动员所在单位的党员、行政资源或下属党组织完成任务。县级党委给下级单位党委（组）下达的工作任务是政治任务，下级党委（组）会感受到政治压力，他们有责任和动力调动资源予以完成。基本结构是“县级党委—下级党委（组）”，工作任务和政治压力的传输图式是“县级党委—下单位党委（组、支部、党小组）—党员”。

（2）归口管理制是指以党的某个直属工作部门为主导，整合由职能属性相同的政府机构、企事业单位所构成的局部性的党政统合体，通称为“口”或“系统”。归口管理是党通过自己的工作部门加强和实现对某些重要职能事务及相关部门领导的一种方式，诸如政法事务及其相关部门、宣传事务及其相关部门、统战事务及相关部门、农业农村事务及相关部门等。在县域治理中，县级党委将相关的治理事务通过这种领导体制传输到相关部门，由这些部门调动资源统一协调予以完成。归口管理中党的工作部门主要有三重任务，一是协调系统内各部门的工作；二是下达任务和监督任务完成；三是制定本系统内的政策规章。负责归口管理的党的工作部门主要负责人一般由县委常委兼任，该工作部门又称“常委部门”。归口管理制的工作任务和政治压力传输图式是“县级党委—县委常委—归口工作部门—归口部门党组”。

与归口管理制类似的是临时机构制。在县域治理中，有些常规性或时限较长的重要事务涉及到多个部门，相关职能部门无法自行协调配合解决，因而需要县委出面、由县委主要领导牵头组建临时性的协调治理机构，它们一般以“领导小组”“委员会”为名号，委员会设有办公室，办公室设在相关的重要部门，该部门被称为牵头部门。这些临时机构代表县委具有制定相关规范、出台文件的权力。临时机构制的工作任务和政治压力的传输图式是“县级党委—县委主要领导—临时机构—相关部门党组”。

（3）常委分管制是指，县委常委按照常委会成员分工来对相关工作及其负责部门进行管理的一种制度。不同常委分管不同的工作（领域）及相关部门，并对分管工作（领域）及其部门负主要领导责任，该常委被相关领域和部门称为“分管领导”。分管领导与所分管的单位有直接的领导和被领导的工作关系，并在工作中与所分管单位领导建立较为密切的工作和私人关系。当县委有重要的相关治理事务时，一般由相关分管常委承担下来，再通过分管常委布置给相关部门，并督促它们整合资源予以解决。如县委希望某重点企业尽快落户县工业园区，需要“特事特办”走相关程序，那么该工作就由分管工商、税收、国土、环保等部门的常委包干。常委包干某些重要事务，解决起来既有效率又有质量。常委分管制的工作和压力的传输图式是“县级党委—分管常委—分管部门党组”。

党政体制通过“县级党委—下级党委（组）”的基本结构，将治理任务布置给下级党组织，使下级党组织承担治理责任，下级党组织再配置资源完成任务。相对于科层体制，党政体制及其组织结构有四大特点：

一是整体性，党政体制不以专业分工为基础设置组织结构，而是将自己的组织体系嵌入所有党政机关和企事业单位，这样就使其能够统一调动和整合不同属性的资源，使治理资源具有整体性和聚集效应。科层体制的资源是单一性和专业性的，无法应对整体性较强的治理事务。

二是灵活性，党政体制的基本结构是“县级党委—下级党委（组）”，但它在实践中会视具体治理事务而采取和变换不同的结构形态。科层体制的结构较为固定，对变动的治理事务反应迟钝。

三是配置性，党政体制的权力结构不是法定和固定不变的，而是根据不同的治理事务调动和配置不同的治理资源和权力。科层体制的职能和职权则是法定和有边界的。

四是全能式，科层体制不能解决的问题最终都可能进入党政体制中来，党政体制就必须有全能式的行动能力和资源配置能力。科层体制则只能解决本领域内的专业问题。

▍三个层次：党政体制如何具体运行？

党政体制在治理实践中形成的具有规律性的运行方式和轨迹就是运行机制。它主要包括三个层次，分别是设定中心工作确定目标、整合部门资源开展治理和实施督促检查验收评比。

县域治理事务很多而县级党委的权威性资源又稀缺，因而不是所有的治理事务都由党政体制来推动。这就需要县级党委从诸多治理事务中遴选出重要的治理事务作为某段时间内全县党政部门的中心工作，而未被遴选的治理事务则仍由职能部门来完成。中心工作的议程设定是县级党委对治理事务的取舍过程，它既受到宏观政治环境、社会问题的影响，也与县级党委政府主要领导的关注重点、执政理念和政治智慧密切相关。设定中心工作既是在党政部门中实现党的领导的重要方式，也是县级党政主要领导实现其个人领导意志的重要方式。中心工作一般由县级主要领导主抓，进行高位推动。

在县域治理中，县级主要领导也是稀缺资源，很难事事都抓，不同的中心工作由不同的领导来抓，这是对领导资源的组织分配。领导的级别和位置决定了他在县域权力体系中所拥有的话语、权威与物质等资源的整合与调动能力。在中心工作的安排中，会充分利用领导在权力生态中的优势，视不同中心工作的重要性程度而将它们交由不同领导主抓，从而将领导的地位优势转变为协调各个部门的组织能力。有些中心工作由县委书记亲自来抓，被称作“一把手工程”。

中心工作具有整体性和系统性，它不以部门的职能和权限为边界，单一的职能部门做不了，需要调动不同部门的资源共同完成。因此中心工作设定之后，还要将中心工作分解为不同的指标体系，以目标责任制的方式分配给不同的党政部门，调动和整合它们的资源来完成。这种中心工作落地的机制被称为包干制，它将中心工作的任务、责任和权利包干给县域党政部门、临时机构或领导个人，充分调动他们的责任心、主动性和创造性。在包干制中县级党委是发包方，县级党政部门、临时机构或领导个人是承包方，包干任务就是作为政治任务的中心工作。县级党委将中心工作发包后，既较少给予承包方完成任务的配套条件，一般也不监控承包方完成任务的过程，只重视承包方完成任务的结果。这既给了承包方较大的自主权和剩余索取权，也造成了基层治理中“责权利”不匹配问题。

县级党委作为发包方在中心工作发包之后，对任务结果控制的方式包括对工作完成的进度和结果进行督导和考核。对于年度中心工作的结果控制，一般有季度、半年督导检查，对检查结果进行量化排名，排名结果影响年终验收考核。年终的验收考核结果要上全县大会给予奖惩。对阶段性中心工作的结果控制有进度督导和结果验收的两种方式，也有相应的奖惩措施，并与评优评先及调动晋升挂钩。对领导包干的中心工作，主要是以包干领导接受县委书记询问和向县委常委会汇报的形式来控制结果。由于中心工作的包干需要承包方自行调动和配置资源完成，其结果就会因不同承包方的资源禀赋、主要领导的能力及重视程度等差异而有差别。包干制对结果的控制与激励机制会激发承包方之间的竞争。

▍三种功能：党政体制为什么能发挥其他主体所没有的作用？

党政体制在县域治理中扮演着很重要的角色，发挥了其他治理主体所没有的功能。

（1）党政体制弥补了科层体制的局限性。这些局限性包括：

科层体制讲究程序和按章办事，限制了县域治理在短期内出效果；科层体制固有的部门分割和部门竞争也使得县域治理碎片化，无法形成整体面貌的改善；科层体制在财政上专款专用和事财权匹配的原则无法降低治理的成本，等等。

除此之外县级科层部门还存在职权不足、人员不足、激励不足、回应性不足等困境，而使得它们无法满足县域治理的需求。党政体制所具备的权威性使得它能够调动和协调不同部门资源进行整体性治理，同时它讲求特事特办极大地提高治理效率，使治理面貌在短时期得以改观。

党政体制对部门资源的调动首先是最大限度地调动了部门的人力资源尤其是领导干部的人力资源，以人力资源的最大限度利用和消耗抵消了其他资源的不足，使得县域治理能在较低成本下运行。党政体制向党政部门布置的任务属于政治任务，对于部门主要领导而言这是硬任务和强激励。党政体制对群众需求和社会问题的回应性也较强。

（2）党政体制能够应对复杂的基层事务。基层事务的复杂性体现在以下几个方面：

一是乡村社会的不规整性。与城市相比，农村社会的程式化、模式化和标准化程度很低，缺少一成不变的正式程序和正式规则。一些重要问题的解决往往需要采取非正式的方式或随机处理的弹性手段，而科层化、规则化的治理方式难以发挥作用。包干制恰好能够根据不同问题、不同对象调用不同资源、采取不同策略解决问题，能够适应农村社会的不规整性。

二是基层事务的整体性和综合性。农村社会本身的整体性和相互关联性，决定了农村治理事务和问题具有拓展性、延伸性和盘根错节的特点，专业化、技术性的治理路线过于简单粗暴难以切中要害。而党政体制有综合性、全局性的思维，有各种治理资源和政策工具，能够对治理事务进行通盘考虑对症下药。

三是基层社会的变动性。基层社会正在快速变动，新事务新问题层出不穷，新的利益关系和矛盾体系不断涌现，许多新兴治理事务和问题无法找到对应的职能部门，便可由党政体制兜底解决。社会变动带来的不稳定性和不确定性不是追求确定性的科层体制所能承受的，具有灵活性和机动性的党政体制对此却可以从容应对。

（3）党政体制能够履行党的政治使命。中国共产党是一个具有使命感和紧迫感的政党。一方面其历史使命体现为带领中国人民实现中华民族伟大复兴，另一方面它又有强烈的时不我待只争朝夕的紧迫感。从县域治理的角度来讲，党的使命感和紧迫感主要表现为：

一是在较短时期内实现对基层社会的现代化改造；二是在较短时期内推动经济社会的跨越式发展；三是在较短时期内改善基层群众的生活生产条件；四是在较短时期内实现基层社会的超常规治理。

这几个方面都带有全局性、系统性、整体性、协同性及时限性，皆非科层体制所能胜任和担当。党政体制以政治任务的形式布置工作，能够极大地激发党政机关及其工作人员的积极性和主动性，从而创造性地开展工作，最大限度地调动一切可以调动的资源集中到中心工作上，在较短时期内一件接一件地把工作完成，推动经济社会和治理面貌的整体改观。