夏柱智：新一轮减负政策更全面了，但还需辩证分析

【文/观察者网专栏作者  夏柱智】

在中小学阶段，“减负”一直是主导的教育改革逻辑。新中国近70年来，国家出台很多“减负”政策，要求“减轻中小学生的过重学业负担”，全面发展包括德智体美劳在内的各项素质。不过一直以来，从公众舆论中看到的却是“越减负，负担越重”。面对这一悖论，教育部门积极寻求解决对策，决定针对多方面的制约因素多管齐下。

近日，教育部等九部门印发了《中小学生减负措施》（简称“减负三十条”），充分体现了国家对“减负”政策落实的重视。相对于原来单方面规范中小学校的“减负”政策，新的政策无疑更为全面，计划从学校、校外培训机构、家庭教育、政府等四方面全面实施“减负”政策。

这既是对过去多年来“减负”政策正反两方面的总结，也势必对今后一段时间的基础教育造成实质性影响。此次“减负三十条”政策的亮点在于关注到课外培训机构这个市场供给主体和家庭这个市场需求主体，对课外培训机构，教育行政部门要履行监管责任；对于家庭，则主要是提倡性政策。

新一轮的“减负”政策对中小学教育的意义是什么？更为全面的“减负”政策注意到原来没有注意的问题，然而总体上延续了“减负”政策的逻辑，通过客观上脱卸教育责任，加剧城乡公立学校的衰落。特别是“一刀切”的“减负”政策从城市延伸到农村，对农村学校造成了很大的冲击。

城市中小学的问题是，课内学习时间缩短背景下，孩子过多地被各类培训班所束缚，陷入市场主导的恶行教育竞争中；而农村中小学的问题是，课内学习时间减少，而又缺乏课外培训辅导，孩子过于自由散漫。

政府的当务之急是要通过建设更多高质量的公立学校为大多数普通家庭的孩子尤其是农村孩子提供教育。另外还要区分城市和农村学校的不同环境。作为一种乡村教育振兴措施，要肯定基层农村学校组织老师自愿为中小学生提供辅导备考的公共服务，教育经费由地方财政、学生家长和社会多方筹措。

更全面的“减负”政策

可以说，“减负三十条”是针对城市家庭无序教育竞争而出台的政策，尤其针对城市中产家庭。这种无序竞争导致城市孩子学业负担过重。实际上，经过多轮“减负”政策，城市中小学校早已被行政驯服。当前城市中小学生课业负担过重，已经不再是学校主动为之，而是家长、学生不得已为之的。

面对“减负”，社会公众焦虑的问题是，公立学校已经不再是教育主体，表现得“不负责任”，教育责任向家庭转移。 “减负三十条”列出的补救措施是“支持做好课后服务”（第27条），这就回归到家长要求加强学校教育的正确道路上。目前如何筹措经服务经费、激励教师提供服务等方面，各地还在探索，但是这个方向是非常准确的。

国家全面监管校外培训机构的无序发展，相对于过去多年的放任，是很大的一个进步。校外培训机构是推动教育竞争白热化的重要社会力量。不过，从实地调查来看，政府严格管理校外培训机构可能心有余而力不足。面对一个区域，成百上千个小微培训机构，教育行政部门并没有能力监管。

一直以来，绝大多数培训机构都在灰色地带上运行，提供不同层次的教育产品。教育行政部门不愿意去管，也缺乏能力管理。一旦严格要求正规化，要么培训机构转入地下隐蔽，和政府玩“猫捉老鼠”的游戏，要么培训机构提供的教育产品更加昂贵，加重家长的负担。

国家也充分注意到家庭的重要性，正在动员全社会的力量，以形成一种良性竞争文化。国家要求家庭履行责任，树立科学育儿观念，理性设置对孩子的期望值，鼓励孩子尽展其才等，具有一定道德号召力，但短期内很难成主流。改革开放恢复高考制度以来，全社会形成一个主流竞争文化，希望凭借孩子刻苦学习和接受良好教育实现阶层跃升，这正是中国社会活力所在。

问题是这种竞争文化，可能在教育市场逻辑下失去正常尺度，需要监管部门和全社会共同努力改变。在培训机构及社会舆论的不断鼓动下，全社会尤其是城市中产阶级不断充盈着关于升学和地位的恐慌。本来良性的学业竞争愈来愈激烈，把国家、学校和所有家庭全部拖入其中。

强化政府管理监督一直是“减负”政策的内容。“减负三十条”政策中较为新颖的是，关于深化招生考试改革的内容，这是要倒逼学校和家长改变教育方式方法。第26条提出“全面实施基于初中学业水平考试成绩、结合综合素质评价的高中阶段评价的高中阶段学校招生录取模式，将优质高中招生名额合理分配到普通初中并完善实施规则”。

毫无疑问，高中录取政策走向综合素质评价，将和“新高考”改革政策一样，引起技术上的可操作性和录取制度公平性方面的争议。这必然将引起城市家长的焦虑。按照分流政策，必定有一半的初中生上不了高中。

原来家长还寄希望通过单纯的学业培训，来增加上高中尤其是上重点高中的胜算，今后家长将不知所措。竞争将更加无序，学业负担将会更重，家长操心的不仅是学业培训，还有提高各类综合素质，如科技、娱乐、社交等方面的技能。这需要政策部门高度警惕。

谁的孩子学业负担重？

笔者通过实地调查，验证了城市中产家长和外来农民工子弟的教育模式分化这一假设。这其实也是城乡家庭教育差异。以武汉大学教师为代表的城市中产家长，陷入了非常激烈的竞争中，而以外来农民工为代表的农民工阶层，则表达出“随遇而安”态度。前者非常关心教育“减负”政策，后者则比较陌生。

武汉大学附属二小的家长大多是武大教职工。家长表示，孩子教育方面暂时无较大压力。附二小是一所不错的学校，对口初中是口碑很好的武汉大学附属外国语学校。至于课外辅导培训，低年级学生家长多考虑报兴趣班，而高年级则主要报课业辅导班。这是为了能够在中考中表现优异，而在未来初升高过程中上重点高中。

街道口小学容纳了很多外来农民工子女，代表农民工家长的选择。 访问中有家长表示，没有想过把孩子送入更好的小学读书，也没有条件。三位被访家长里便有两位没有给孩子报任何辅导班，明显没有教育竞争的强烈意识，至于升学问题，家长则认为本校有对口中学——洪山中学，并没有考虑过其他学校。虽然洪山中学在洪山区十几所中学里，综合排名倒数第二。

在武汉大学附属外语中学访问，发现家长普遍非常焦虑。这所中学的学生面临着非常残酷的竞争，家长反映武汉大学附属高中口碑不行，希望孩子上更好的高中。这种焦虑用家长的话来说是“为教育抓狂”；用学生的话来说，“每一次我比较累，躺一会的时候，我妈就非常着急。”

一个家长给初三孩子报了5个辅导班，每年花费5万元。她的态度是“不上只会更差”。对于 “减负”政策，她表示 “国内教育资源是有限的，只有这么多好大学可以上”。家长普遍担心孩子考不上好高中，就考不上好大学。教育部强制分流政策加剧了这种焦虑，目前大约只有50%的学生有机会上高中，而实际上希望上高中的孩子有80%。如果要上一个好大学，那么必须要考上重点高中。

对于上职业高中，外来农民工家长一般是接受的，城市中产阶级家长难以忍受。因为这意味着孩子大概率地无法维持父母好不容易争取来的体面地位，意味着孩子的一生被定位在工薪阶层，这加重了家长的教育焦虑。这就是城市的一些家长，舍得花数百万买学区房，获得重点初中学位的原因。

城市家长购买众多培训产品，学生怎么可能学业负担不重呢？ “减负”政策越是要求学校减少课内负担，学生自行到课外培训机构寻求培训，形成的学业负担就越重。因为竞争性的培训机构必然要提供更多应试训练，增加孩子的应试能力，无论是应对标准化考试，还是应对综合素质的考试。就是在培训机构不断批评“公立教育劣质化”的过程中，市场化的培训机构获得了威望和收益。

“一刀切减负政策”对农村学校的冲击

城乡孩子接受的教育模式有差异。对城市中产来说，接受教育越来越是家长责任的事实，他们在市场上购买课外培训，增强孩子的教育竞争力。从兴趣班到课业辅导班，一个孩子一年花上5万元并不多，花上10万元的也大有人在。城市孩子的自由活动时间很少，都被家长安排满了。

相反，农村一直没有“减负”政策实施的语境，因为学生几乎没有来自课外培训机构的负担。农村家长由于经济能力和空间不在场的限制，主要是经济上和精神意义上的支持。家长通常对孩子说，“只要你用功读书，爹妈是会一直供的”，这种支持是非常伟大和无私的。

家长无法参与学业辅导，也没有这个意识和经济能力。农村很多缺乏自觉性、缺乏管理的孩子从小就过于自由散漫。越来越严格的一刀切“减负”政策从城市到农村的延伸，可能造成深刻的农村教育困境。

一直以来，城乡教育资源有很大的差距，然而农村教育还在维持。因为地方教育竞争意识推动下，农村学校通过组织老师提供高质量的校内补课，增强学生的竞争力。补课行为也得到了广大教师道德上的认可。

X县的一位年轻老师，长期教初三化学，几年前，我和她谈起补课禁令，她说这是难以实行的。“不补课怎么行？本来农村学生基础较差，家长又没有辅导学生的能力，也没有经济能力上课外培训班，教师不补课，学生成绩只会更差！”

初三学生利用寒暑假节假日补课，大约可以增加3个月的学习时间。按照早中晚一共10节课计，可以增加大约900节课，这些课程对于学生完成基本知识学习、巩固学习成果和应对中考非常重要。

教师补课一年才有大约5000元的补助，3个毕业班的总补课课时数约300节，大约每节课的补贴为16元，相对于城市培训班非常低廉。“大多数老师给学生补课，绝对不是为了赚钱，是任务、也是良心和责任”。

不过近年越来越严格的政策执行力度，彻底终结了过去多年的政策模糊空间，农村中学教师的“良心”补课行为越来越很难坚持。在国家严格“执纪问责”压力下，教育政策的高压线越来越多，已经不再有模糊空间。

2016年，X县针对教育领域的“十五不准”中，首要的一条是，“严禁在职中小学教师组织、推荐和诱导学生参加校内校外有偿补课和教师参加校外培训结构或其他教师、家长等组织的补课班进行有偿补课。”学校组织初三毕业班补课也不行，政策执行得非常彻底。

“减负”政策的硬执行是纪委监察部门介入后实现的，纪委监察部门打破了地方行政部门的模糊政策。这种情况下，基层教育官僚和教师不会冒风险增加学生学习时间、提高他们的竞争力。教育行政官僚和老师的“自保”逻辑开始占主导，教育领域的竞争意识削弱。

“本来是民不告官不究，但是现在凡是存在学校组织补课，必然有人举报”。虽然大多数家长希望孩子在学校更长时间地学习，但是在政策规定的时间之外，没有老师愿意“无偿”补课。那么谁是举报的主体呢？举报的逻辑是什么？除有学生举报之外，最普遍的是市场培训机构举报。

虽然是匿名举报，监察部门却知道是培训机构举报的，因为“他们的举报不仅关注自己的孩子，而且关注学校违反政策，不是家长那种出发点，家长只关心自己的孩子。培训机构的举报内容很细致，涉及多少老师、多少学生、如何收费等”。监察室干部一刀见血，“因为这其中涉及培训机构的利益问题。毕业班组织补课，影响的就是在学校门口的培训班的生意。”

从个人角度来看，一刀切地禁止“补课”的政策并不利于农村学生学习。相当比例的干部是从中小学老师转岗过来的，非常理解目前的基层教育现状和问题。但从行政角度，教育局必须执行政策，凡是违反政策的必须要问责，“不能同情，有偿补课就要一刀切”。

对于成绩问题，监察部门干部表示，“这是教研室的事情，我们管的是不能逾越政策底线。”这造成了很多学校校长非常难当，因为类似于“一刀切”的禁止补课政策给他们带来很大压力。

不足的是，目前监察部门仅限于对正规学校和老师的管理。由于课外培训机构又多又分散，即使国家授予教育行政部门权力，也很难管理。“X县200多个培训机构，只有7个是正规的。”难以管理的原因是“人财物都是归个人，怎么管？”

辩证看待“减负”

新出台的“减负三十条”可能会引发公众对中小学教育政策的再次反思。但目前主导基层的教育竞争逻辑难以改变，这是大的社会结构决定的。教育竞争中合理和不合理的因素都长期保留下来。

减负政策对行政部门和公立学校的影响很大。在不断加压的“减负”政策压力下，基层教育的逻辑越来越服从“官僚理性”，地方教育竞争意识会减弱，也难以回应社会公众的需求。只要社会竞争压力传导到教育领域，则学校越是 “减负”，学生课业负担，越被市场逻辑反向增强。

当然，教育责任向市场转移更多是城市的实践。农村家庭的教育责任还没有转移过来，也没有这个条件。农民习惯于把教育责任全部交给学校。幸运的是，长期以来，在地方政府主导的教育竞争逻辑下，学校和老师还依然愿意提供廉价“补课”这一教育产品。

而在越来越严格的“减负”政策下，学校和老师也开始退却，城市学校的逻辑将延伸到农村学校。农村家长的这种“不负责任”将不利于农村孩子教育竞争。农村薄弱地区的教育将受“减负”政策最严重的影响。这是值得高度警惕的。

相关政策应当准确认识农村学校这类有组织的“补课”服务，这不应当被视为营利性的手段和不合理的学业负担，而是一种公益性服务。只要高中和大学存在选拔性考试，那么学校就有义务为学生提供基本服务。现阶段城市家长可以在市场寻找相关服务，而农村家长缺乏这种条件。作为乡村教育振兴策略，国家应当通过适当补贴，把中小学老师组织起来为农村学生提供服务。

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