侠客岛：常务副市长身兼46职？这事没你想得那么简单

据微信公号“侠客岛”1月13日报道，这几天，徐州市常务副市长王剑锋“一人身兼46职”的消息在全网狠狠刷了一波存在感。

12日，徐州市人民政府新闻办公室官方回应称，王剑锋任职的机构都是为“提高协调效率，加快工作落实进度”而成立的议事协调机构。这些机构都是临时性的，不增加编制和经费，不涉及干部职级，在达到期限或预定条件时即予以撤销。

听上去新鲜？其实议事协调机构（“小组治国”）是颇为普遍的、有中国特色的治理机制，从新中国成立之时就已存在，甚至不止于党政机构，一些企业也用其解决相应的管理问题。

所以，46个职位，也没有那么夸张？

产生

要解释议事协调机构的诞生因果，首先要从岛友们都很熟悉了的科层制说起。

时至今日，科层制是绝大多数国家都在采用的治理方式，而中国则是科层制极有传统，且较为发达的国家。甚至于科层制的反面——“官僚主义”在中国也挺有特色。

科层制的运行逻辑其实用一句话就能说清，“上下一致、部门分工”。就是说，国家治理体系在纵向结构上存在一个上下一致的“条条”；而横向结构中存在一个由各个部门组成的“块块”，两者之间构成了复杂的矩阵结构。

这种结构最大的好处是在应对常规事务时有极高的效率，各部门和各级政府各司其职，相互协作；既有效率，也可相互制约。

但科层制最大的麻烦在于，它是一个“静态”结构，一旦治理任务发生变化，便很容易出现种种“官僚主义”现象。

比如办事推诿，各部门都推脱说这个事不归它管；尸位素餐，也许事务没有了或只是应付了，却非要占一个位置；搞不好还会出现“帕金森定律”：但凡在科层制中占据了位置的官员，总希望下面有“兵”，于是就会不断制造各种名目招人，进而导致机构膨胀。

改革开放以来，我国已经完成了7次政府机构改革，几乎每次改革的首要目标都是“精简机构和人员”，但也几乎都会陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”这个怪圈。

世人都把这个怪圈归咎于“中国特色”，认为是各个地方政府主观意志造成的结果。殊不知，这其实是科层制的必然逻辑。换句话说，要限制科层制的扩张，寄希望于科层制的自我完善，其实是不切实际的。

要从根本上解决科层制与生俱来的弊病，只能借助于新的治理机制，议事协调机构便是因此而生。

作用

首先，“条块分割”是科层制最大的问题，很多议事协调机构就是专门为应对其而设立。

对于一些强势部门而言，因为掌握了较多的治理资源和法律权威，加上垂直管理的体制设计，往往能强势干预属地政府的工作。这种强势部门的政策执行，在一般情况下当然无需议事协调机构来协调；但在一些特定情况下，却很容易受到属地政府和其他部门的抵制，从而影响政策执行效果。

比如，这几年国土、环保等领域的治理任务越来越重，这些部门虽实现了垂直管理，也通过各种方式给属地政府强压责任，但始终应对不了日益增长的治理需求。在这种情况下，各级政府就要通过土地执法“百日行动”领导小组、大气污染防治领导小组之类的议事协调机构来协调更多的行政资源来开展工作。

而对于弱势部门而言，即使单纯是推动常规工作，也离不开议事协调机构。比如各级政府的扶贫办就是典型的弱势部门，与其说它是一个独立的政府机构，还不如说就是各地脱贫攻坚领导小组的办公室单位。这几年精准扶贫渐成各地的“中心工作”，扶贫办根本没有足够的人财物来推动这一工作，只能通过议事协调机构将自己的部门职责转化为各个党政机关的工作。

其次，我们正处于治理转型过程中，议事协调机构是灵活解决新生事务的机制。

科层制的天然属性是稳定，这既是其优点，也是弱点。毕竟治理任务和要求并不是一成不变的。尤其是对于处于巨变中的中国社会而言，各种新生事务层出不穷，一些事务根本就难以归入到某个部门的职责范围内，成了管理盲区。

比如，网络安全问题曾是一个新生事务，曾经有一段时间各级政府对网络安全事件近乎束手无策。但自从网络安全与信息化领导小组成立后，这个问题就得到了有效治理。

很多议事协调机构一开始就是“议事”和“协调”功能，但渐渐变成了常设机构，这也是因为这些曾经的新生事务变成了常规事务。

其三，相当部分的议事协调机构是因“攻坚”而生，是一种应急机制。简单点说，议事协调机构嵌入到科层制和党政体制之中，它可以借助于政治权威在短期内整合各行政力量，进而快速、高效地处置突发事件。

比如但凡出现了重大安全事故，或主要领导下决心彻底解决某个突出的治理痼疾，属地党委政府都会成立领导小组，再下设几个任务小组——这种议事协调机构，就是一个任务型的治理组织。而这种组织的治理效率也比常规组织高出不少。

比如，岛叔曾经在华北某地调研过砂石盗采问题。过去十多年时间，砂石盗采愈演愈烈，有关部门应对不及；最后当地党委政府专门成立了砂石盗采治理领导小组，抽调国土、工商、安监、公安、交通、环保等部门的工作人员统一行动，“事不绝、人不撤”，117天的专项行动过后，砂石盗采分子最终被一网打尽。

在国家治理体系现代化的背景下，如何认识议事协调机构的定位？

岛叔觉得，一方面，在制度上要把议事协调机构视作国家治理体系现代化的重要内容。

很多人有个误解，总把科层制的理想型——如职责清晰、权责一致看成是治理现代化的目标。乃至于多年的政府机构改革都以纯粹的科层制作为模版，使得“精简”、“精确”等原则主导了历次政府机构改革。但事实证明，所谓的“精简”目标从来没实现，“精确”也很难说。

现代社会的重要特点就是变化快，在这个意义上，现代化的治理体系必须是灵活的、有弹性的。政府机构改革的原则也应将行政调适性放在首位，精简反倒是其次。

而议事协调机构恰恰是治理体系富有弹性、且能有效提高回应能力的关键。某种程度上，我们应该庆幸有这么一个机制——毕竟就目前而言，中国正处于全面深化改革的攻坚阶段，很多治理事务根本就没有定型，改革本身也需要集中势能，毫无理由“固步自封”。

另一方面，议事协调机构也不能太过泛滥。本质上，议事协调机制只是一个补充机制，不可能代替常规体制治理国家。那些本来就是各部门职责非常明确、也有能力做的事，非要成立议事协调机构，让上级领导站台、让别的部门来协助，就是在浪费行政资源、也打破了机构设置的严肃性。

更有甚者，上级一些部门要求下级政府成立议事协调机构来完成自己部门的任务，并以此来显示任务的重要性，这就是演变成为形式主义了。

在实践中，议事协调机构本身非常多元，在治理体系中的位置也是不确定的。用一句话形容：虚虚实实。

有些议事协调机构是相当“实”的，它是一个任务小组，有非常明确的目标任务、有“专班”、有相当的工作经费；有些议事协调机构则介于虚实之间，它在大多数情况下不运作，也没什么事，但在特定时期也会发挥实质作用；有些议事协调机构就是虚的机构，既是应上级要求成立的，本级政府并无实质工作内容，也可能是某个下级部门为了推动某项工作而请求成立的，协调其他部门配合时可以“师出有名”，实际工作还是办公室单位在做。

具体到一级政府，议事协调机构的成立或撤销，也很多元。有些是被动成立和撤销的，有些则是主动成立、保留或撤销的，不一而足。可见议事协调机构本身是很有弹性的，岛叔以为不可简单评价其好坏。

这回徐州市常务副市长王剑锋的“身兼多职”其实并不罕见。常务副市长在设区市政府中处于关键位置，分管工作多，又是常委，当然是很多议事协调机构合宜的组长人选。

而细观王市长的兼职情况，他所担任的议事协调机构的组长，基本上都是其分管的业务范围；担任的副组长，也是协管业务，这其实是比较合理的，并没有额外增加多少精力。换句话说，没有这些身份，他也得管这些工作；下面部门搞不定的事，还得他出面协调。

有了议事协调机构组长或副组长这个身份，事实上亦有了超出其政府职务范围的权威，某种意义上代表着地方党委政府，有政治象征意义。因此，协调起来也会方便不少。

当然，议事协调机构必须是为事而设，有其明确的现实问题指向。议事协调机构是临时性的，既随事而设，若事已毕，最好也能及时撤销。但一些地方为了应付上级检查，非要照猫画虎成立各类议事协调机构而没有实质内容，那又另当别论了。

文/吕德文（武汉大学社会学系研究员）