关保英 | 机构改革中条块关系调控的法律强化_风闻

以法治视野考量机构改革，其是法治范畴的问题，整个机构改革过程应当纳入法治的轨道。机构改革中的条块关系虽是技术问题，但也不能够游离于法治之外，也应当通过法律规范对其进行规制和强化。纵观我国历次行政改革的历程，有关条块关系调控的法律强化是存在滞后性的。新时代下，我国的治理体系和治理能力要走现代化的道路，而现代化最明显的标志就是以法治为引领，以法治为特征。笔者试对机构改革中条块关系调控的法律强化及其进路作一些分析。

条块关系法律规制的必要性

改革开放与依法治国的关系是新时代的一个大命题。就改革开放而论，其中包含着国家政治体系内部的相应改革，尤其包括行政机构体系的改革。条块关系的调控，条块关系的新的制度构型，是改革开放的题中之义。而依法治国当然也包括行政法治的完善，尤其包括行政组织法的完善。改革开放和依法治国有着极其重要的辩证关系，两者互为前提条件。换言之，我们的改革开放是法律引领下的改革开放，改革开放的相关举措不能没有法律依据，更不能够突破宪法和其他法律法规。依法治国也必须在改革开放的大视野下为之，通过法律规范对改革开放的成果进行固化。

改革开放前后对比

改革开放与依法治国的辩证关系表明，行政机构改革中条块关系的调控是法律范畴的问题，是新的历史条件下行政法的基本问题之一。具体地讲，条块关系只有在行政组织法的规范和引领下才能够作出合理调整，才能够使每一次的调整都有章可循。条块关系在大多数情况下是机构改革中的科学问题和技术问题，所以对该问题的研究大多集中在行政学和政治学领域，而行政法学的研究则没有将重点聚焦在条块关系上。以行政综合执法的改革为例，学者们关注了不同机构的职能整合问题，关注了以《行政处罚法》为依据使执法整合更加有效的问题，但没有从学理上对条块关系作出科学论证。这就使得在条块关系的调控中技术问题与法律问题成了两张皮，进一步导致的结果便是条块关系在历次机构改革中都没有予以理顺。基于此，笔者认为，新时代使条块关系的法律规制有了正当性，有了理论依据和制度依据，而这样的理论依据和制度依据必然能够使新的历史格局下条块关系的调控做到科学性和法律性的有机统一。

纵观我国历次机构改革中条块关系的调整，都存在这样一个问题，那便是我们将条块关系作为行政管理的内部问题，在行政机构的内部进行调整。而该问题究竟和法治是什么关系，我们却鲜有认识。我国历次机构改革都涉及条块关系，但我们从来没有将条块关系的调控与行政组织法的完善作同步处理。具体表现是行政组织法长期以来都有明显的滞后性，由于法律规范的规制没有及时地跟进条块关系的调控，才使得每一次条块关系的调控似乎都是一个短期行为，甚至使有些领域的条块关系调整陷入恶性循环。这应当说是我国机构改革中，尤其是条块关系调控中一个值得总结的历史教训。这深深地提醒我们，机构改革中条块关系调控只有通过法律规制，只有用法律手段才能使其理性化。

条块关系法律规制的主要内容

条块关系应当包括以下内容：一是行政职能中区域化的版块。该版块以行政区划为单位，就是在一个行政区域内行政管理所面对的事项。在这个特定的区域之内有着错综复杂的行政职能，但它们通过块状地处理使这些复杂的职能相对集中和统一。二是行政职能中专业化的版块。通过一个相对专业的职能划分而形成职能系统中上下级的分层和分工，行政职能的专业划分是行政系统中上下级关系存在的基础条件。三是行政系统中区域化职能与专业化职能的关系构造。这样的关系构造是条块关系中最核心的问题，也是最复杂的问题。

应当说，条块关系的正当处理是有非常大难度的，因为条块关系包括上列三个方面的有机构成，那么通过法治手段，尤其通过行政组织法对条块关系进行规制就自然而然地涉及行政管理中的职能划分，如城管执法职能和文化执法职能之间的划分。也存在着不同区域之间的职能划分，如在一个行政区划中行政系统究竟应当支配哪些职能权限，究竟应当将哪些职能权限留给上级部门。这些复杂的问题都是条块关系调控中法律规制的主要内容。

我国行政组织法在立法技术上究竟如何涵摄这些规制内容是需要从理论上进行探讨的，目前的行政组织法对该问题的处理似乎将重点放在了区域管理职能之中，如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于地方各级人民政府的职能都有一定的规定。这些规定从法律形式上讲，是对区域职能或者块状职能的规定。而从实质上看，则涉及纵向的职能关系，这种将条与块交织在一起的规范方式是有缺陷的，因为它们没有将条块的内容梳理出来，更没有对条块关系作出合理的处理。

我国在对行政处罚改革时，设置了相对集中的处罚权，就是将不同职能部门所享有的处罚权由一个机构予以集中行使。这是对条块关系进行改革和规范的大胆尝试，也为今后条块关系的法律规制及其内容构设提供了相应的参照。在条块关系的问题上我们可以借鉴一些法治发达国家的做法，在这些国家的行政组织法中常常对行政组织的目标进行分解，然后对分解后的目标进行综合，通过目标的分解与综合便使行政职能集中在不同的行政目标之下。条块关系与行政目标的统一非常重要，如果我们能够对行政目标有明确的把握，这就使条块的内容相对清晰，条块关系也相对清晰。以此而论，行政组织法对条块关系规制的内容确定建立在行政目标的分解与综合基础之上，也是今后行政组织法完善的科学进路。

条块关系法律规制的立法技术

2000年我国制定了《立法法》，该法的制定使我国形成了初步的法律规范体系。从宪法到政府规章排列着若干位阶的法律规范，不同位阶的法律规范所规制的事项是有所不同的，例如，《立法法》第65条就对行政法规的规制事项作出了规定。该法的制定也使我国的立法行为有了相应的程序规则。《立法法》出台后，即便是政府规章的制定也需要遵循严格的法律程序，如从立法动议到立法项目的成形，再到立法的讨论，最后到立法的通过与公布都需要若干的程序。

图源：求是网

法律对行政组织的成型有很大的助益。根据法律保留原则，行政组织法应当以法律的形式体现出来，即只有全国人大及其常委会才能够制定较高层级的行政组织法。然而，在我国行政组织法体系中诸多较低位阶的行政法律法规都涉及行政组织的内容，有些行政组织法是由地方性法规制定的，有些甚至是由政府规章制定的。由于《立法法》没有就行政组织法的制定作出专门规定，所以低位阶的行政法规范对行政组织作出规定很难说是违法的，但它却是不够妥当的。

基于此，我们首先要将条块关系的调控与行政组织法的制定联系在一起，就是每一次条块关系的调整都应当纳入行政组织法的范畴。同时我们要提升调整条块关系的行政组织法的法律位阶，由于我国是单一制国家，所以重要的行政法典由中央立法机关进行制定更加科学，更加能够使行政组织体系确定统一的行政职能，甚至有统一的行为过程。当然，条块关系法律规制中的立法技术还有其他一些方面。例如，可以通过行政法典则对“条”和“块”的内容作出科学界定。因为“条”与“块”的内容是很难界定的，我们通过行政法典则对其作出界定便可以使“条”和“块”所涉及的内容排解不同的认知和争议，这也是条块关系构建的前提条件。而条块关系如何在行政组织法中作出界定更是一个难题。总而言之，条块关系的法律规制要做到科学性和规范性的统一，灵活性与稳定性的统一，原则性与具体性的统一。

条块关系法律规制与行政组织法的修改

我国目前的行政组织法仍具有计划经济的色彩，无论是国务院组织法的制定还是地方政府组织法的制定都强调了它的形式方面和对职权的整合方面，却相对忽略了它的实质方面和与行政目标关系的处理方面。从逻辑关系上讲，国务院与地方各级人民政府是上下级关系，它们统一存在于我国行政机构体系之中，国务院是行政机构体系的龙头，而地方各级行政机构则是国务院及其组成部门存在的基础和基石。那么在行政组织法的制定中，国务院组织法和地方政府组织法应当有逻辑上的契合性。然而目前的国务院组织法是一个单独的法律体系，而地方政府组织法则与地方人民代表大会组织法混合在一起，即《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。显然，这使得地方政府组织法和国务院组织法没有统一。

近年来，诸多学者建议对地方政府组织法作出修改。如何在条块关系的规制中修改行政组织法呢？笔者主张，一方面，我国要制定一部统一的行政组织法，就是将国务院组织法和地方政府组织法统一在一部法典之中。这在立法技术上并没有太大难度，而如果没有国务院组织法和地方政府组织法的统一，条块关系哪怕有合理的构建，也必然会出现规制的重复或者规制的空白。另一方面，要将地方政府组织法中对行政组织的规制相对独立出来，就是不要将对权力机关的规制与对行政机关的规制混在一起。目前地方政府组织法对前两者混在一起规制的效果并不好，因为其淡化了行政组织法对行政组织的规制。统一的行政组织法的规制就可以使对行政组织的规制与对其他组织的规制予以分离。

另外，行政组织法还涉及行政编制的问题。我国行政机构改革长期以来都强调机构精简，然而到目前为止，我国行政机构规模膨胀之势并没有得到根本扭转。通过此次条块关系的科学处理，应当为行政机构的精简找到科学依据，使机构精简有科学上的解释和科学方法的指导，在这个过程中行政编制法的制定不可或缺。笔者曾经建议，我国的行政编制法应当走刚性化的道路，甚至应当在编制法中设置制裁条款，通过刚性编制和制裁条款对那些人为造成编制膨胀的行为进行降温和遏制。条块关系中究竟如何制定编制规则同样是需要研究的问题，它们是条块关系调控中法律规制的主要内容，是行政组织法改革和完善必须破解的问题。