郝宇青｜条块关系应适应柔性的基层社会治理_风闻

条块关系的适应性与不适应性

在我国单一制国家结构形式下，按照层级制和职能制相结合的原则，建构起条块结合的政府组织体系和管理体制。条块体制作为我国政府组织和管理的制度性安排，对政府的权力划分、运行秩序及运行效率产生着重要影响。

从条块体制的本质看，它较多地强调“条”的权力集中、自上而下的管理、监督和控制；从条块体制的理念看，它较多地强调具有刚性特点的命令和服从，强调专业主义的分工，却不鼓励下级的企业家精神、创新精神、契约精神、合作精神；从条块体制的运行态势看，它有一种行政权力扩张和部门利益保护的内在冲动；从条块体制的运行结果看，它造成了“条”的统治占上风，而“块”却处于应付各条线派下来的工作的被动状态，这在基层尤为明显。因而，条块体制总体上是与计划经济体制相适应的行政管理体制。尽管在计划经济体制下，也出现了条块之间的矛盾，但其集中力量办大事的制度优势还是得到了较为充分的体现。

由于当代中国的条块体制产生于计划经济条件下，其最初蕴涵的制度精神与社会主义市场经济对行政管理体制的要求不相一致，存在着较为明显的条块矛盾，并影响到了经济发展和社会稳定。因而，在改革开放过程中，在中央层面，一个重要的任务就是不断地进行行政体制的改革，协调中央与地方（条块）之间、条条之间、块块之间的关系，以保证改革的稳步推进。邓小平在20世纪80年代后期经常强调改革要有领导有秩序地进行、中央要有权威，大多是针对条块矛盾及其带来的混乱现象而言的。1988年9月12日，他指出：“中央要有权威。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策我有对策’，不能搞违背中央政策的‘对策’⋯⋯党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。我赞成边改革、边治理环境整顿秩序。要创造良好的环境，使改革能够顺利进行。中央定了措施，各地各部门就要坚决执行，不但要迅速，而且要很有力，否则就治理不下来。”

本来，改革中出现条块之间的矛盾是正常现象，然而，问题的关键却是解决条块矛盾的措施仍然延续着计划经济的思维，以至于条块矛盾并未从根本上得以解决，在头痛医头、脚痛医脚的短期成效之后，多会出现反复。对于这种以解决条块矛盾为目的的行政机构改革，有学者指出：从中华人民共和国成立初的“精兵简政”到1998年的“第七次革命”，政府机构的增设和精简长期处于“加减运算”的低层次的循环之中。同时，由于我国的改革是政府主导性的改革，政府的纵向推动是改革进行下去的必要条件，因此，条块关系的制度安排并没有发生实质性改变，这也是造成条块矛盾仍然会不时爆发出来的原因之一。

改革进程中，条块矛盾始终得不到真正的解决。这意味着：一是解决条块矛盾的方式方法有问题；二是条块关系约束下的政府组织结构体系与新时代条件下的社会主义市场经济不完全适应。

传统条块体制的制度精神与柔性的基层社会治理不相协调

从空间布局来看，条块关系表现为纵向和横向两个维度。纵向的“条”，起始于中央，中经省、市、县，止于乡镇（街道）；横向的“块”，起始于省，中经市、县，止于乡镇（街道）。不论是“条”，还是“块”，乡镇（街道）都处于其中的最末端。“条”和“块”交汇于基层，共同作用于基层。虽然中间的层级也会出现一些条块上的矛盾，但它们可以把来自上级的“条”或“块”的任务和矛盾向下传递。而基层作为整个政府组织结构体系的末端，“条”和“块”的任务，尤其是“条”和“块”的矛盾，已属于具体执行层面的任务和矛盾，对于这些任务和矛盾，基层已经没有二次转移的可能性。所有的任务都是刚性的，必须自己承担，所有的矛盾及其带来的阵痛都必须自己承受和化解。如果把上级政府比喻作“专科医生”，那么，基层政府就是“全科医生”。“专科”意味着有明确的专业分工和职能配置，“全科”意味着没有明确的分工和职能划分。

基层治理

于是，条块关系在基层表现为这样的状况：几乎所有上级政府的“条”都指向了基层（“块”），而且在“条”占主导的条块关系中，基层政府承受着上面“千条线”的重压，它必须遵守“千条线”制定的政策规定和具体实施细则，必须完成“千条线”交办的各项事务。有学者通过对农村基层社会的考察而指出：“作为中国最基层一级党政首脑的乡党委书记，其实只是执行各条条下达的各项任务而已。若要发展地方经济，他们几乎没有真正的权力。或者说，义务多，权力少。”这是20多年前的话，然而时至今日，基层政府的这种境遇并未得到根本改观。我们在谈到基层政府负担重、压力大的时候，仍会想到“上面千条线，下面一根针”这句流传很久很广的顺口溜，“五加二、白加黑”似乎已成为基层工作人员的常态。

近些年，中央一再强调社会治理重心下移，基层成为了社会治理的主战场。这样，基层社会治理就成为基层政府的主要任务。对于基层政府来说，基层社会治理要紧紧围绕社会主要矛盾进行，以保障和改善民生作为基层社会公共事务的重点，为实现民众美好生活、全面建成小康社会等中心工作服务。当然，要做好保障和改善民生的工作，所需要的不是刚性的手段，而是柔性的基层社会治理运作方式。运用刚性手段来处理基层社会的民生事务，并不能产生预期的治理效果。当然，柔性的方式有很多，如情感式治理、协商式治理、动员式治理等。它们具有一些共同的特点，即社会治理的参与主体是多元的，参与主体之间是平等的，主体参与的空间是开放的，等等。

但这些特点只限于基层社会本身，当上面的各种“条”参与进来之后，这些特点便发生了异化和变形。尽管中共十六届四中全会提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的新要求，中共十八届三中全会正式提出了“创新社会治理体制”的新命题，社会领域在观念层面以及在部分实践层面，实现了从“管理”到“治理”的转变，但在行政体制领域并没有进行适应性的调整，以至于条块关系的刚性特征在基层依然如故，甚至在响应社会治理重心下移的旗帜下，出现了上面的“条”层层下放责任的现象，还美其名曰“属地化管理”。真的推行属地化管理也就罢了，但在实际的运行中，权力、资源并没有和责任一起下放。这样做的危害是多重的：“条”摆脱了责任的束缚，权力和资源就成了他们控制基层的武器，他们的强势直接衍生出了大量的官僚主义、形式主义做派；基层“块”的保障和服务民生的任务本身就十分繁重，外加日益繁多的属地化管理的有责无权的任务，从而使基层负担沉重，由此衍生出了基层大量的被动应付型的形式主义现象。

传统条块体制的制度精神与柔性的基层社会治理不相协调，并在基层产生了较严重的问题，恰如习近平总书记指出的那样：“过去常说‘上面千条线、下面一根针 ’，现在基层干部说‘上面千把锤、下面一根钉 ’，‘上面千把刀、下面一颗头’。”因此，他强调：“这种状况必须改变！”

条块关系适应柔性的基层社会治理的优化策略

新时代条件下条块关系的不适应性，在很大程度上成为基层社会治理中诸多问题的根源，这就在客观上要求进行条块关系的适应性变革。

条块关系的不适应性，是其制度精神与社会主义市场经济的运行方式不相适应的结果，是其制度精神与基层社会治理的柔性化要求不相适应的结果。恩格斯指出：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当到人们的头脑中，到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当到生产方式和交换方式的变更中去寻找。”这就是说，社会的经济状况是现实政治的基础，政治现象产生的原因也就应当从社会的经济状况中去寻找。因此，要推动条块关系的改革，增进条块关系的适应性，自然要从其制度精神适应社会主义市场经济的运行方式入手。解决了这个根本性、方向性的问题，它也就自然能够适应柔性的基层社会治理了。

基于前述，具有等级制特征的条块关系，其理念较多地强调刚性的命令和服从，强调专业主义的分工，却不鼓励下级的企业家精神、创新精神、契约精神、合作精神。而这些精神恰恰是社会主义市场经济所需要的。因此，新时代条块关系的改革必须思考如何把这些精神内容有机地融合进来，做到条块关系和这些精神内容在观念上的调适。有了观念上的调适，才会有行动方式的转变。这就是说，只有在条块关系和社会主义市场经济拥有共同的精神内涵时，两者才能相互促进、相得益彰，才能实现政治和经济之间的和谐，进而才能为实现“两个百年”奋斗目标提供健康的政治经济条件。

条块关系的观念调适和行动方式的调适，是条块关系适应柔性的基层社会治理的基础和前提。具体可采取的调适策略包括：

一是在制度层面，继续推进大部制改革的探索和实践，减少过多的“条”。中共十七大报告中首次提出“大部委”，2008年全国人大批准的国务院机构改革方案提出“大部门体制”，这意味着大部制改革进入了实践领域。中共十九届三中全会提出了“优化党和国家机构设置和职能配置”的具体要求：“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。”事实上，“条”的减少，即意味着基层自主性的增加。

二是在观念层面，“条”必须转变观念，尤其是要变“管理”为“治理”。由于“条”在本质上是管理和控制，因此，要转向“治理”存在一定的难度。尽管如此，也必须实现这种转变。有学者提出的“伙伴型政府间关系理念”，值得借鉴。

三是在过程层面，“条”应侧重于对基层社会治理的宏观指导，而不是微观的直接干预。微观的直接干预，是计划经济体制下的社会管理方式，如果在新时代继续沿袭这种做法，只能给基层社会治理带来更多的麻烦，产生更多的矛盾。新时代要求党员干部具有担当意识、责任意识，如果仍然沉溺于对基层事务进行微观的直接干预的话，那就在实际上背离了担当意识和责任意识。