曹正汉 钟珮｜条块关系与中国的适应能力——对韩博天观点的修正_风闻

当代中国在经济发展和政治稳定上取得了“出人意料”的成功。关于成功的原因，学者们有一种共识，认为这主要得益于中国拥有非同寻常的适应能力(adaptability)，能够灵活地应对内部冲突和外部冲击所带来的挑战。对于中国适应能力的来源，韩博天(Sebastian Heilmann)在《红天鹅：中国独特的治理和制度创新》一书中提出了一种有代表性的观点，认为它与中国的体制无关，而是来源于中国领导人独特的治理方式和治理策略，即“中央领导之下的地方试验”(experimentation under hierarchy)，表现为广泛地通过地方试验的方法制定政策和实施政策。当然，“中央领导之下的地方试验”，是以中央与地方关系的某种框架为基础。但是，韩博天在论述自己的观点时，并未深入讨论“地方试验策略”必须以何种中央与地方关系为基础才能有效地发挥作用。因此，我们认为，这种观点高估了国家领导人的治理策略所发挥的作用。 

本文从两个角度评论韩博天的观点。第一，在当代中国，地方试验一直是国家领导人奉行的治国策略，但是，地方试验策略的有效性在不同时期却有着显著的差异，相应地，国家适应能力也有强弱之分。因此，仅仅从领导人的地方试验策略出发，如果不同时考察中央与地方关系的特征，将难以分析地方试验策略的有效性，也难以解释当代中国适应能力的强弱变化。第二，考察中央与地方关系的一个重要视角是条块关系。我们将论述，条块关系是影响地方试验策略的有效性的一个重要因素，只有考察条块关系的特征与演变，我们才能具体分析地方试验策略的有效性，也才能解释国家适应能力的强弱变化。

中国适应能力的来源

所谓“适应能力”(adaptability)，是指国家(state)应对外部冲击、解决内部冲突等挑战性问题时，所表现出的接受新信息、探索新方法、改进国家政策的能力。关于中国适应能力的来源，韩博天主要归结为中国领导人所采用的地方试验策略。韩博天认为，这种治理策略起源于革命战争时期中国共产党领导分散的根据地的工作方法，即“游击式的政策制定方法”(guerrilla-style policy-making approach)，中华人民共和国成立后被毛泽东等领导人作为革命成功经验，系统地运用于国家治理实践之中。

当然，韩博天也指出，地方试验策略是在中央与地方互动过程中展开的，“是建立在中央与地方互动这样一个基本模式之上，即中央制定政策目标，政策工具却是由地方政府摸索和尝试，最后才在全国范围内推广” 。这说明，在韩博天的观点中，隐含着中央与地方存在着某种互动模式，地方试验策略的有效性是以这种互动模式为前提，一旦实际的中央与地方关系偏离了这种互动模式，地方试验策略的有效性也就大打折扣，国家的适应能力也将受到削弱。

然而，韩博天并未进一步探讨何种中央与地方关系，或者说，何种中央与地方的互动模式，才构成地方试验策略有效性的前提条件。虽然韩博天也认识到，在中国进行地方试验，“其中必然存在一种特别的机制，它能使地方创新行为合法化，同时不触及上级对下级的控制”。但是，他紧接着转向强调中共特殊的革命历史的重要性：“只有探究其历史根源才有可能找出重要线索，解释为什么以及在什么条件下能够推行地方政策试验，并逐渐形成一种普遍的领导方法和政策制定方法。”实际上，他回避了探讨地方试验策略之有效性的前提条件问题，也就是回避了中央与地方关系对地方试验策略的影响问题。

韩博天的观点是以一个判断为前提：他认为从国家体制上说，中国与苏联是基本一样的，而苏联已经证明，这种体制缺乏灵活性和适应能力。那么，该如何解释中国所拥有的非同寻常的适应能力？韩博天转向关注中国领导人的治理策略及其来源。他认为：“中国之所以与苏联模式有着明显的不同，主要是因为中国共产党独特的革命传统，比如‘由点到面’的政策制定方法，或‘因地制宜’的政策执行方法，这些都是中国共产党取得革命胜利的关键因素。”这种政策制定方法作为成功经验，在中共领导层形成了共识，因而被运用于治国实践之中。其结果是：“中国庞大且实行层级制管理的政治体系却被灵活的政策制定和实施过程赋予了活力，中国的政策制定和实施过程中包含了大量自下而上的参与和互动机制，远远超过了其传统体制结构给人的印象，这种特殊的政策制定和实施策略是中国能够保持韧性和适应性的基础。”

总之，韩博天所强调的是，中国的成功来源于国家领导人在历史上形成的治理策略，而不是来源于国家体制本身的某些特征。因此，韩博天不同意学者们提出的一些观点。钱颖一和许成钢曾指出，如果从中央与地方关系的角度观察“国家体制”，则中国与苏联有着一些关键性的差别，他们把这种差别概括为 M 型结构（以“块”为主）与 U 型结构（以“条”为主）之间的差别。他们认为，M 型结构使得中国能够通过地方试验渐进地推进改革，从而提高了中国的适应能力；而苏联是 U 型结构，限制了采用地方试验策略，所以改革失败了。此后，钱颖一等提出“中国特色的经济联邦制”(market-preserving federalism)，进一步从中央与地方关系的角度分析地方试验所依赖的体制基础。韩博天批评这些理论过于强调地方分权和地区竞争所发挥的作用，忽视了中国体制中自上而下的控制力量。

我们要指出的是，认为中国的适应能力主要来源于国家领导人的地方试验策略，却忽视中央与地方关系的作用，这种观点是片面的，它高估了国家领导人的治理策略所发挥的作用，因而不能解释当代中国适应能力的强弱变化。1956— 2019 年间，中央政府一直采用地方试验方法制定政策和实施政策，国家领导人也一直倡导地方试验，鼓励地方创新；然而，在这 60 余年间，国家适应能力却发生了明显的强弱变化。这是韩博天的观点所难以解释的事实。

我们认为，当代中国适应能力的强弱变化，除了受国家领导人的治理策略的影响之外，还受到中央与地方关系的影响，特别是受到条块关系的影响。在最近 60 余年间，条块关系发生了两次重大变化，由此影响到地方试验类型的变化，并进一步影响到国家适应能力的变化。我们将进一步指出，只有当条块关系处于“条弱块强”的时期，即“条”相对“块”处于弱势地位，地方试验策略才能有效地发挥作用，国家适应能力也才相对较强。

当代中国适应能力的强弱变化

学者们说“中国拥有强大的适应能力”，通常是指 1978—2010 年这一段时期，并非指当代中国各个时期都拥有强大的适应能力。事实上，韩博天也是针对这一段时期讨论中国为何“拥有非同寻常的适应能力”。为了评论韩博天的观点，我们需要拉长时间维度，考察当代中国各个时期适应能力的强弱变化，才能分析地方试验策略与国家适应能力之间的关系。为此，我们需要先讨论如何衡量国家适应能力强弱的方法，以推断国家适应能力的强弱变化。

(一)国家适应能力的强弱：一种测量方法

韩博天引用塔勒布(Nassim Nicholas Taleb)的观点，认为国家适应能力取决于政治系统和经济系统提供的“最大限度反复试错”的机会。韩博天说：“无论在什么样的政治经济体中，反复试错都需要有一种开放的态度，允许适时在制度、过程及行为主体等诸多层面尝试不同的做法，以发现解决问题的新颖方法。在非民主国家，如果统治者愿意下放发展新知识的权力，也可能出现反复尝试新方法的机制。”显然，在中国，这种“最大限度反复试错”及其带来的风险，只可能由地方政府承担，不可能由中央政府承担。从这一点来说，韩博天提出地方试验是中国提高国家适应能力的主要方法，是成立的。

但是，地方试验有两种类型，相应地，也有两种不同的功能。一种类型是地方政府的自主探索，即地方政府为了解决经济和社会问题，在不违背中央政治统一的前提下，突破原有的政策约束，甚至打破已有的法规限制，创造性地尝试新方法和新政策。另一种类型是中央政府设计的地方试验（简称“中央设计试验”），通常也称之为“试点”，即由中央政府制定政策目标和政策原则，然后自上而下地选择一个或多个地方试点单位，试验不同的政策工具，对其中有效的政策工具，由中央政府采纳和推广。

与上述两种类型相对应，地方试验所发挥的功能也分两种。一种功能是为了解决地方政府在经济、社会和公共事务管理等领域所遇到的实际问题，探索新方法和新方案；另一种功能是为实现中央政府的政策目标，探索有效的、可行的政策工具。当然，一项地方试验有可能同时兼具这两种功能，一个原因是，中央政府的政策目标也可能与解决地方政府面临的实际问题直接相关。然而，在大多数情况下，中央政府的优先政策目标不是直接以解决地方政府面临的实际问题为导向，它更多地受国家领导人的目标的影响，甚至在很大程度上是由国家领导人的目标所决定的。相对于地方政府面临的实际问题来说，国家领导人更多地关注政权稳定和政治安全，这就决定了中央政府的政策目标在很大程度上具有意识形态导向和维护中央权威的导向，与地方政府实际面临的经济和社会问题，通常有着一定的差异。因此，地方试验的两种功能难以完全兼顾，一项地方试验如果主要服务于中央政府的政策目标，那么，就难以充分发挥探索地方政府面临的实际问题之解决方法的功能。

相对来说，地方自主探索因扩大了“最大限度反复试错”的机会，从而更有利于发挥地方试验的第一种功能，即探索解决实际问题的新方法和新方案的功能；中央设计试验因受中央政府的更多限制，主要是服务于第二种功能，即实现中央政府的政策目标的功能。虽然这两种功能都有助于提高国家的适应能力，但一般而言，国家的适应能力主要依赖于发挥地方试验的第一种功能。因此，地方自主探索相对于中央设计试验，能更有效地增强国家的适应能力；中央设计试验只有在外部效应非常强的全国性公共事务治理上，如金融监管、大气污染防治等领域，才可能比地方自主探索更为有效地提高国家的适应能力。

综合上述分析，我们可以依据一个时期两种类型的地方试验的相对重要性，判断地方试验主要是实现哪一种功能，从而推断国家的适应能力强弱。具体而言，如果地方试验是以地方自主探索为主，中央设计试验为辅，那么就可以推断地方试验主要发挥第一种功能，从而国家的适应能力相对较强；反之，如果地方试验主要表现为中央设计试验，地方自主探索事实上受到较大限制，我们就可以推断地方试验主要发挥第二种功能，从而国家的适应能力相对较弱。因此，我们可以从地方试验的类型的变化，推断国家适应能力的变化：如果地方试验从中央设计试验为主转向地方自主探索为主，即意味着国家适应能力的增强；反之，如果地方试验从地方探索为主转向中央设计试验为主，则意味着国家适应能力的减弱。以下我们运用上述方法，分析最近 60 多年中国适应能力的强弱变化。

(二)1956— 2019 年国家适应能力的强弱变化

1956 年是计划经济体制基本形成之年，也是社会主义改造基本完成之年。所以，我们从1956 年开始考察国家适应能力的强弱变化。

1. 地方试验类型的变化

1956— 2019年间，虽然中央政府一直采用地方试验方法制定政策和实施政策，中央领导人也一直强调地方试验的重要性，但是，地方试验的主要类型却处在变化之中。我们把1956— 2019年划分为三个阶段，分别考察各个阶段地方试验的类型，以此分析国家适应能力的变化。

（1）计划经济时期(1956— 1977年）：地方试验以中央设计试验为主

计划经济主要实行于1956—1977年，1978 年以后，计划体制开始向市场经济转型，逐渐退出历史舞台。在计划经济时期，地方试验一直是中央领导人倡导的一种制订政策和实施政策的方法，具有重要地位。毛泽东曾要求各级领导干部“放手发动群众，一切经过试验”。不过，在这一时期，地方试验是以中央设计试验为主，通常称为“试点”或“典型试验”，地方政府自主探索的空间很小。在此时期，地方试验主要服务于中央政府总的政策目标，即服务于计划体制的建立和运行。这一总的政策目标又可分为两个具体目标：第一，在农业和农村管理领域，服务于人民公社体制的建立和运行；第二，在工商业和城市管理领域，服务于国营工商业体制的建立和运行。为了实现这两个政策目标，中央政府均广泛采用了地方试点方法。

人民公社体制的建立，就是在中央领导人推动之下发动地方试点，迅速在全国范围内完成的。1955 年 9 月至 12 月，毛泽东从全国各地农业合作化试点案例中挑选出 176 份案例，编辑《中国农村的社会主义高潮》一书，撰写序言，并为其中 104 份案例写按语，以推动农业合作化运动的发展。在农业合作社基础上建立更大规模的人民公社，也是通过树立地方典型，然后推广到全国各地。人民公社体制建立起来之后，在运行中出现了许多问题，如农村干部的贪污和特权问题、社员怠工问题、农业生产效率低下问题等。为了解决这些问题，中央政府又通过试点，发起多次整顿运动，如农村整社试点、“四清”试点、农村人民公社基本核算单位试点等。国营工商业体制的建立和运行，也同样利用地方试点作示范和推动，如 1960 年发起的城市人民公社试点、1964 年发起的办托拉斯试点、1965 年发起的专业化协作化试点，等等。

上述事实说明，在计划经济时期，地方试验是以中央设计试验为主，其发挥的功能主要是为计划体制的建立和运行探索政策工具，即属于第二种功能。事实证明，中央政府试图通过地方试验找到计划体制有效运作的方法，这一目标未能实现。不仅如此，中央政府还多次出现重大政策失误，造成重大损失。这说明，在计划经济时期，地方试验虽然受到中央领导人重视，但是，在提高国家适应能力上，其作用未能发挥出来。

（2）1978— 2009 年：地方试验以地方自主探索为主

1978 年以后，中央政府实行地方分权，推行市场化改革，扩大了地方自主探索空间，也提高了地方自主探索的积极性。在这一时期，地方试验转向以地方自主探索为主。

在这 30 多年间，许多重要的改革都是由地方政府率先发起和自发探索，然后推广到全国。如 1970 年代末和 1980 年代初农村家庭联产承包责任制改革、1980 年代村民自治制度改革、1980年代私营企业兴起和私营经济发展、1990 年代中期乡镇企业兴起，等等，都是地方政府为了回应民众的呼声，解决经济和社会重大问题，自发地率先探索，才启动了改革的进程。当地方政府启动这些改革之时，中央政府未必支持，只有当地方政府取得成功之后，才逐渐得到中央政府承认，并推广到全国。

深圳经济特区

即使是由中央政府发起的重大改革，有许多也是通过向地方政府授权的方式，赋予地方政府自主探索的权力。1979 年中央决定在广东和福建设立经济特区，至于如何创办和管理经济特区，中央并无明确方案，而是授权省、市地方政府自行探索。此后，中央政府批准设立综合改革试点城市、经济技术开发区、沿海经济开发区、高新技术产业开发区、上海浦东新区等试验区，均采用类似的办法，授权地方政府自主探索、自行发展。

因此，在这一时期，地方试验主要表现为地方自主探索，逐渐推动计划经济向市场经济转型，带来中国长达 30 年的经济高速发展和社会巨大进步。

（3）2010— 2019 年：地方试验再次向以中央设计试验为主的方向转变

2010 年以后，地方试验的类型再次发生变化，地方自主探索的空间有所压缩，自主探索的动力也有所下降。特别是在 2012 年以后，这种趋势更加明显，带来地方试验再次向中央设计试验为主的方向转变。

通常认为，这一时期地方试验类型的转变，与中央政府强调“顶层设计”有关。“顶层设计”最早出现于 2010 年 10 月《中共中央关于制定十二五规划的建议》，该《建议》首次提出，“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务”。2012 年以后，“顶层设计”开始制度化。2013 年 11 月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”。在这一次会议上，决定成立中央全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实。在此背景之下，地方自主探索的空间明显收窄，地方试验开始向中央设计试验为主转变。

地方试验的类型发生转变的一项证据是，2001— 2009 年，地方政府申报“中国地方政府创新奖”的积极性较高，申报项目数总体呈上升趋势，2010 年以后，地方政府的申报积极性明显下降，申报项目数逐年减少，25以至于 2016 年以后主办方不得不停办。表 1 列出了 2001—2015 年该项评奖历届申报项目数：

地方试验的类型发生转变的另一项证据是，郁建兴、黄飙发现，为了适应中央和省级政府加强顶层设计的要求，地方政府发明了一种新的试验方式，即“请示授权”。“请示授权”是指，地方政府提出创新方案，先请示上级政府，获得正式确认并授权试点之后，再付诸实施。“请示授权”实际上是介于地方自主探索与中央设计试验之间的一种地方试验方式，地方政府之所以发明这种试验方式，显然是因自主探索受到了约束，自主探索的风险提高了，但又需要解决地方实际问题，而进行的折中处理。上述事实说明，2010 年以后，地方试验再次向以中央设计试验为主的方向转变，地方试验的功能也转向主要服务于中央政府的政策目标，其解决地方政府面临的实际问题的功能有所削弱。

2. 国家适应能力的强弱变化

上述分析表明，1956 年以来，地方试验的类型发生了两次显著变化。在计划经济时期，地方试验以中央设计试验为主；1978 年以后转变为以地方自主探索为主；2010 年以后再次向以中央设计试验为主的方向转变。由此我们推断，国家适应能力也经历了相应的强弱变化：计划经济时期，国家的适应能力较弱；1978 年以后，适应能力显著增强；2010 年以后，适应能力又有所减弱。

上述推断的结论可以用同时期经济增长速度的变化做检验。国家适应能力的强弱，在很大程度上表现为经济增长速度的快慢，以及经济波动的大小。如果国家适应能力较强，政府政策的有效性和灵活性就较高，出现严重政策失误的概率也较低，反映在经济上，经济增长就较平稳，增长速度也相对较高。反之，政府政策的有效性和灵活性就将下降，出现严重政策失误的概率也将上升，反映在经济上，经济增长的波动就较大，增长速度也相对较低。

依据国家统计局公布的 1956 年以来历年 GDP 增长率，我们计算出上述三个时期年平均增长率：1956—1977 年(计划经济时期)，平均增长率为 5.2%；1978—2009 年，平均增长率为 9.9%；2010— 2019 年，平均增长率为 7.3%。在这三个时期，计划经济时期平均增长率最低，1978—2009 年平均增长率最高，2010— 2019 年平均增长率有所下降。

我们再比较这三个时期经济增长的稳定程度。计划经济时期，经济增长非常不稳定，出现了三次负增长。一次是 1961 年和 1962 年，增长率分别为–27.3% 和 –5.6%；一次是 1967 年和1968 年，增长率分别为 –5.7% 和 –4.1%；一次是 1976 年，增长率为 –1.6%。这三次负增长都与政策失误有关。第一次负增长是“大跃进”运动和人民公社运动所导致的结果，第二次和第三次负增长是“文化大革命”运动的后果。与此构成反差的是，经济体制改革时期不但平均增长率显著提高，经济增长也更平稳，没有出现负增长，绝大多数年份的增长率都在 7% 以上。不过，2010— 2019 年，经济增长率相比高峰期明显下降，而且逐年降低，从 2010 年 10.6% 迅速回落到 2012 年 7.7%，到 2019 年仅为 6.1%。

当然，在任何经济体中，随着经济总量持续扩大，经济增长速度都有自然回落的趋势。但是，2010 年以后，中国经济增速回落之大，却超出了政府和学者的预期，非通常的“自然回落”所能完全解释。所以，我们认为，2010 年以后经济增长率显著下降，至少在一定程度上反映了这一段时期国际和国内经济环境的变化，以及经济政策在应对国际和国内经济环境变化上的有效性有所下降。

因此，上述三个时期经济增长速度和经济波动状况，在一定程度上反映了国家适应能力的强弱变化，即在计划经济时期国家适应能力较弱，1978— 2009 年有显著增强，2010 年以后又有所减弱。这与我们从地方试验类型的变化所推断的结论，是基本一致的。

条块关系与国家适应能力的强弱变化

现在讨论国家适应能力发生强弱变化的原因。我们首先指出，韩博天的观点不足以完全解释此种强弱变化；然后，我们提出一种补充解释，即从条块关系的变化理解国家能力的强弱变化。

(一)地方试验策略不足以解释国家适应能力的强弱变化

从韩博天的观点出发，国家适应能力来源于国家领导人所采用的地方试验策略。依据这种观点，如果国家领导人充分采用地方试验策略，国家适应能力就较强；反之，放弃这种治理策略，或者限制地方试验的范围和作用，国家的适应能力就较弱。

当然，地方试验策略是影响国家适应能力的一个重要因素。然而，这种解释的局限之处在于，在 1956 年至 2019 年间，虽然国家领导人的治理方式和治理策略不尽相同，但是都采用地方试验策略，都强调发挥地方政府的积极性和创造性，都重视地方试验方法。因此，仅仅考虑国家领导人的地方试验策略，难以解释在上述三个时期实际发生的地方试验类型为什么有很大变化，因而也难以解释国家适应能力的强弱变化。

在计划经济时期，毛泽东非常重视地方试验，这是不争的事实。1956 年，计划体制建立之初，毛泽东就发现计划体制的一大弊端是导致中央集权过大，压制了地方政府的积极性和创造性。为此，他提出一项著名原则——“发挥中央与地方两个积极性”，在中央统一领导的前提下，扩大地方权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。与这一项原则相结合的，是在工作方法上，毛泽东强调地方试验的重要性，主张“放手发动群众，一切经过试验”。然而，在计划经济时期，地方试验却是以中央设计试验为主，地方自主探索受到严重限制，这种结果恐怕不是毛泽东所愿意看到的。

1978 年以后，地方试验策略为邓小平及其后继领导人所继承。邓小平时代著名的改革策略“摸着石头过河”，即是充分运用地方试验方法，推动计划经济向市场经济转型。2012 年以后，新一届国家领导人开始强调“顶层设计”的重要性，同时也鼓励地方政府创新，重视地方试验的作用，要求把“顶层设计”和“摸着石头过河”结合起来。当然，对“顶层设计”的强调，在一定程度上限制了地方自主探索。但是，我们所要指出的是，实际发生的地方试验的类型不是由“顶层设计”所完全决定的，1980 年代的改革就能说明这一点。

1980 年代，中央政府曾坚持“计划经济为主，市场调节为辅”，即是在经济体制改革上提出的“顶层设计”。当时，许多重要的地方创新，都与这一项“顶层设计”相冲突，因此，都是由地方官员冒着政治压力自发探索出来的。一个典型例子是，1980 年代初，私营企业在部分地区兴起，当时，中央政府的政策是严厉限制，甚至进行打击。然而，私营企业却在地方政府的支持和保护之下发展壮大起来了。到 1988 年，私营企业已在全国各地全面兴起，中央政府才原则上承认其合法地位，开始制定管理私营企业的政策和法规。

因此，地方自主探索是否能发生，是否能发挥重要作用，不是由“顶层设计”这一个因素所决定的。更为重要的是，中央政府的“顶层设计”并非固定不变，在 1980 年代，地方官员发起的地方创新，在一定程度上推动了中央“顶层设计”朝着市场化改革的方向演变。这意味着，仅仅考虑中央“顶层设计”这一个因素，不足以判断地方官员在解决实际问题上所受到的约束程度，也不足以决定地方试验的类型。事实上，中央对数量庞大的地方官员的指导和控制，是以“条”为主要工具，离开“条”对地方官员的监督和控制，中央难以掌握地方官员的信息，更难以监督他们的行为。因此，地方官员在地方试验上所受到的约束，以及实际发生的地方试验类型，既与中央“顶层设计”有关，也与条块关系有关。

总之，我们不能仅仅因为中央领导人倡导地方试验、鼓励地方创新，就认为地方自主探索一定会发生，或者一定会发挥重要作用；同样，我们也不能仅仅因为中央领导人强调“顶层设计”与“摸着石头过河”相结合，就认定地方自主探索一定难以发生。地方自主探索是否会发生，还与条块关系有关。如果“条”掌握了较多的资源，对地方政府拥有较大的监督权和控制权，即使中央领导人鼓励地方创新，地方自主探索也将受到“条”的较多限制，事实上难以发挥较大作用。这是计划经济时期地方试验策略成效不彰的原因，也是 2012 年以后地方自主探索再次下降的一个原因。反之，如果“条”对地方政府的监督和控制较弱，即使中央有明确的“顶层设计”，地方自主探索也有可能发生，并且发挥较大作用，这是 1980 年代的改革经验。

(二)条块关系与国家适应能力的强弱变化

许成钢曾指出，1989 年之前，苏联和东欧社会主义国家也采用地方试验方法改革计划经济体制，但是都失败了。为此，他提出一个问题：是什么条件使得中国的地方试验策略取得了成功？

许成钢提出了两个条件：第一，地方政府拥有相当大的自主权和其控制的资源，有能力发起和组织地方试验；第二，一个地区（省或市）在经济管理、社会管理和公共事务上具有相对独立性，即使试验失败，也不会对其他地区造成严重影响。

实际上，许成钢是从中央与地方关系的角度考察地方试验的体制基础，但是，他忽略了中央与地方关系的一个重要组成部分，即条块关系。本文所谓“条块关系”，是指在中央统一领导之下，行政权力在“条”(中央部委)与“块”(省及省以下地方政府)之间的配置关系，表现为“条”与“块”之间的监督与被监督关系，或控制与被控制关系，或协助与配合关系等。引入条块关系之后，我们有必要指出，许成钢提出的第一个条件就需要加一个补充条件，即只有在“条”(中央部委)相对“块”(省及省以下地方政府)较为弱势的条件下，地方政府才可能拥有相当的自主权，也才有能力相对独立地发起和组织地方试验。反之，如果“条”相对于“块”较强势，即使中央赋予地方政府较大的经济和行政管理权，地方政府也将受到“条”的较多限制，地方试验策略的有效性将受到削弱，并进一步削弱国家的适应能力。

因此，我们认为，1956 年以来，国家适应能力的强弱变化，除了受到中央领导人的地方试验策略的影响之外，还受到条块关系的影响。具体而言，如果条块关系表现为“条”对“块”的监督和控制较弱，“块”相对强势(所谓“条弱块强”)，那么，地方试验策略就较为有效，地方自主探索也将发挥较重要的作用，由此带来国家适应能力也较强；反之，如果条块关系表现为“条”对“块”的监督和控制较强，“块”相对弱势(所谓“条强块弱”)，那么，地方试验策略的有效性就受到削弱，地方自主探索的作用受到抑制，带来国家适应能力也较弱。

上述观点能够得到当代中国条块关系演变事实的支持。曹正汉、王宁分析了 1949— 2019 年中国条块关系的演变，他们发现，在这 70 年间，条块关系可以划分为四个时期，即“以块为主”时期(1949— 1954)、“条强块弱”时期(1955— 1979)、“条弱块强”时期(1980— 2003)、向“条强块弱”演变的时期(2004— 2019)。其中，最近一个时期，即向“条强块弱”演变的时期，主要发生在 2012 年以后，其标志性事件是中央对纪检监察系统实行一体化改革，在纪检监察系统内强化垂直管理，使得“条”(纪检监察系统)对地方官员的监督和控制大为强化，改变了前一个时期“条弱块强”的格局，使得条块关系转向“条强块弱”。因此，就我们所考察的 1956— 2019年这一段时间而言，曹正汉、王宁所揭示的条块关系的演变，与我们所讨论的国家适应能力的强弱变化，表现出高度对应关系(见表 2)。

表 2 说明，条块关系的特征与国家适应能力的强弱高度相关：“条强块弱”时期，国家适应能力相对较弱；“条弱块强”时期，国家适应能力也相对较强。我们将进一步论述，这两者之间的相关性不是偶然的，而是有着内在的因果联系。

(三)条块关系影响国家适应能力的原因

为什么在“条强块弱”时期，国家适应能力较弱，而在“条弱块强”时期，国家适应能力却较强？其原因在于条块关系的特征影响到地方试验的类型。

当然，地方试验以何种类型为主，与中央领导人的地方试验策略有关。如果中央领导人倾向于中央设计之下的地方试验，那么，这将影响到地方官员的行为，对地方自主探索具有一定的约束作用；反之，如果中央领导人倾向于地方自主探索，也将影响到地方官员的行为，对地方自主探索具有激励作用。但是，无论属于哪一种情况，实际发生的地方试验偏向于哪一种类型，都不是由中央领导人的地方试验策略所完全决定的。其原因是，从中央领导人的地方试验策略，到地区层面实际发生的地方试验，必须通过中间环节，即“条”对“块”的指导、监督和控制，才能产生影响。因此，实际发生的地方试验属于何种类型，既与中央领导人的地方试验策略有关，还受到条块关系的影响。也就是说，即使中央采用同一种地方试验策略，如果条块关系不同，其对地方试验的影响也不一样。

具体而言，在“条强块弱”时期，由于“条”掌握了较多的资源和较大的监督权力，“条”通常能控制或直接影响地方试验的设计，在这种情况下，中央设计的地方试验更容易推行，而地方自主探索则受到“条”的较多限制，难以开展。因此，在“条强块弱”时期，无论中央领导人倾向于何种地方试验策略，实际发生的地方试验将偏向于“中央设计的地方试验”。反之，在“条弱块强”时期，“条”对“块”的控制力较弱，难以控制和影响地方试验的设计，地方自主探索有较大空间。在这种情况下，无论中央领导人倾向于何种地方试验策略，实际发生的地方试验都可能偏向于地方自主探索。这意味着，即使中央领导人采用同样的地方试验策略，如果条块关系变了，如从“条弱块强”转向“条强块弱”，地方试验的类型也将发生相应变化，即从地方自主探索为主向中央设计试验为主转变，从而带来国家适应能力的强弱变化。

上述观点仍然留下一个疑问：1956— 2019 年，条块关系发生了两次重大变化，但是，我们又认为，中央领导人的地方试验策略没有大的变化，这两者之间是否存在矛盾？这一疑问主要体现在 2012 年以后，条块关系从“条弱块强”转向“条强块弱”，意味着中央赋予“条”较大的监督和控制地方官员的权力；同时，我们又强调中央领导人继续采用地方试验策略，意味着中央继续向地方政府赋予较大的行政管理权和经济管理权。这两种看似矛盾的授权，能够同时发生吗？对于这一疑问，我们认为，在一种情况下，即在中央领导人需要巩固政权、加强政治安全之时，这种看似矛盾的授权就有可能发生。此时，中央需要地方政府做更多的事情、承担更多的责任，因此，需要实行较大的地方分权，鼓励地方创新；同时，也需要加强对地方官员的政治控制，确保地方领导人服从中央，因此，需要赋予“条”较大的监督权和控制权。由此形成如下结果：虽然中央继续采用地方试验策略，鼓励地方创新，地方政府在名义上也拥有较大的行政管理权和经济管理权，但是，由于“条”掌握了对地方官员的较强大的监督权和控制权，地方自主权事实上受到削弱，地方自主探索的动力也随之下降了。

结论与讨论

韩博天认为，中国的适应能力来源于国家领导人采用的地方试验策略。我们则指出，这种观点是片面的，需要修正。我们认为，国家适应能力的强弱，不仅与国家领导人采用的地方试验策略有关，还受中央与地方关系的影响，特别是受条块关系的影响，原因是条块关系影响到地方试验策略的有效性。我们进一步论证了，只有在“条弱块强”时期，国家领导人的地方试验策略才能有效地激发地方自主探索，相应地，国家适应能力才比较强；而在“条强块弱”时期，地方自主探索受到“条”的较多限制，地方试验策略的有效性也受到削弱，带来国家适应能力相对较弱。因此，即使国家领导人采用相似的地方试验策略，如果条块关系发生重大变化，也将导致国家适应能力的强弱变化。最近 60 多年，中国条块关系的演变与国家适应能力的强弱变化，为我们的观点提供了经验依据。

我们的观点的意义是，国家适应能力依赖于两个条件：一是中央政府采用地方试验策略，鼓励地方创新；二是适宜的、稳定的条块关系，即保持“条弱块强”的格局，避免形成“条强块弱”。然而，当代中国的经验表明，采用地方试验策略容易，保持适宜的条块关系却很难。这是我们对韩博天的观点提出批评和修正的原因，希望引起学者们关注和思考。