兰顺正：立法限制总统战争权？特朗普有的是办法化解

【文/观察者网专栏作者 兰顺正】

前一阶段，美伊之间刀来剑往，让两国关系一度逼近战争的边缘，也将全世界惊出了一身冷汗。现在形势虽有所缓和，但也引发了各界对于此次危机起因以及如何防止类似事件再次发生的思考。

立法约束总统“点火”

众所周知，正是由于美国总统特朗普一意孤行对伊朗“圣城旅”前指挥官苏莱曼尼将军进行清除行动，才导致中东形势在突然间急转直下。有分析指出，特朗普不惜在中东“点火”的目的，是为其在今年的大选造势。

《华盛顿邮报》6日称，特朗普利用谋杀苏莱曼尼转移了国内民众对总统弹劾案的注意力。根据美国政治评论网站“RealClearPolitics”收集的最新数据显示，6日特朗普的平均支持率达到45.2%，达到自2017年2月以来的最高点。

而美国全国广播公司（NBC）也发文称，历史证明这一招是有效的，1962年古巴导弹危机，肯尼迪总统的支持率从61％上升到74％，而在1991年的海湾战争中，老布什总统的支持率从59％飙升至89％。

对于特朗普的冒进，被迫跟着坐了一回“过山车”的美国政界开始做出反应。当地时间9日下午，美国国会众议院通过了一项民主党人主导的涉战争权议案，要求总统终止在针对伊朗政府或其军队的敌对行动中使用美国武装力量，除非国会已经宣战或颁布了相关法律授权，又或者根据1973年《战争权力法案》要求，对武装部队的这种使用对于防止针对美国领土、财产、武装部队的迫在眉睫的攻击是必要的。不难看出，众议院通过该议案的目的，就是希望能够限制总统对外发动战争的权力，以防止特朗普今后为了一己私利就将整个国家拖入战争。

理想很美好，现实很困难

不过该议案看似美好，但深入分析的话，会发现能够起到的作用并不大。

在美国国内，总统和国会围绕“宣战权”的争夺由来已久。根据《美国宪法》，总统是武装部队的总司令，享有军队最高指挥官的权力和义务，但是宣战的权力由国会掌握。

事实上，总统在“宣战权”方面往往处于强势地位，美国历史上的多次对外用兵，经国会宣战的只是极少一部分，绝大多数都属于总统先斩后奏（如朝鲜战争、越南战争等），并且事后没有受到追责。

在好不容易挣脱越战这个“泥潭”以后，国会意识到不能让自身总是处于被动局面而放任总统权力扩大，因此在1973年，美国国会提出限制总统对外出兵作战权利的《战争权力法案》（Power Of War Resolution）。

该法案的主要内容是：当美国受到攻击或者受到严重威胁时，总统决定向外国派遣军队前必须要得到国会的授权。《战争权力法案》要求总统必须在军队投入战斗48小时以内向国会作出报告，法案还禁止没经国会授权在国外驻扎军队60天以上，到期时需要在30天内撤离。

《战争权力法案》确实对此后的总统对外动武产生了一定的约束，因此在此次美伊危机中，美国众议院也希望能够立法以限制特朗普的权力，可在实际操作中，这样的想法有些可望而不可即。

一方面该法案要获得通过困难重重。按照美国宪法，一项法案在国会只要有超过半数票支持就可以获得通过，但是国会的提案必须由美国总统签署方可生效，总统对此有否决权，而国会要推翻总统的否决需要分别在众议院和参议员获得三分之二的支持。当年尼克松总统就对《战争权力法案》予以否决，不过该否决被参众两院以超过三分之二的票数推翻，才最终成为了美国法律。

但目前美国国会内部对于是否应该限制总统权力一事的意见并不一致。民主党方面批评特朗普政府在最新一轮美伊冲突升级中缺乏有效战略，且没有向国会提供充分信息。共和党议员却普遍为特朗普政府对苏莱曼尼的打击行动辩护，还称企图限制总统权力的决议“毫无意义”，反而会削弱特朗普作为三军统帅的权威。

因此该议案在国会被通过的可能性并不被看好，即使勉强达到二分之一，特朗普也会动用自己的总统否决权，届时国会很难获得三分之二的票数来推翻否决。如在去年，美国参众两院也曾通过一项涉战争权力的决议案，要求限制美国对也门内战的军事支持。特朗普最终否决了该决议案，参众两院也未有超过三分之二的支持票以推翻该否决。

另一方面，即使该法案奇迹般的获得通过，身为总统的特朗普也有不少方法可以规避其约束。

首先就是以反恐的名义。在9·11事件以后，空前高涨的复仇心理让美国政界放低了对外用兵的政策门槛，当时参众两院几乎一致通过了一项联合决议，授权总统“对那些他确信筹划、批准、从事或支持了2001年9月11日发生的恐怖主义袭击的国家、组织或个人动用所有必要和适当的武力”。在2002年10月10日，参众两院分别以多数票通过了《2002年授权对伊拉克使用武力决议案》，该法案对动武的方式、动武的目的和宣战的时机三个方面不加任何限制。

这些都赋予了总统在反恐战争中灵活动用武力的权力。在此次刺杀苏莱曼尼后，特朗普就在发表全国讲话时将其冠以“世界头号恐怖分子”的名号，言下之意就是自己的行为属于反恐范畴，不是对伊朗宣战，因此不受相关法律制约。

其次是借口战争的急迫性。不可否认，战争是一种特殊的国家行为，由于事关国家核心利益，因此有时需要迅速做出政治决断，并高度保密。所以在面临战争时总统应该拥有高度集中的权力，才能迅速、高效地做出战争决策。这一点与处理国家内政时所要求的民主、公开有着巨大区别，而美国的三权分立、权力制衡更是以牺牲决策灵活性和效率为代价的。

因此美国总统可以用“战场形势瞬息万变”、“来不及层层请示”为由，独立调动国家武装部队而不通过国会。此次特朗普还称“最近几天，他（苏莱曼尼）计划对美国目标发动新的攻击，但我们阻止了他”，明显是以时间紧迫来作为自己私自行动的借口。

另外，总统还有一个“压箱底”绝招，那就是“紧急状态权”。国家紧急状态通常是指危机之下，政府采取一系列特殊举措，在全国或地方实行的一种临时性的严重危急状态。

1976年，时任美国总统福特签署了《美国全国紧急状态法》，根据该法，美国总统有权宣布国家进入紧急状态，而国会在此时对总统的干预能力相当有限，一旦国家进入“紧急状态”，总统将拥有至少136项法定紧急权力，其中就包括向海外派兵。

在2019年2月15日，特朗普就曾以南部边境存在安全和人道主义危机为由，宣布美国进入国家紧急状态，进而使用危机处置权重新规划联邦资金的用途。所以不能排除今后特朗普会用“紧急状态权”为自己在海外用兵开路。

综上，鉴于美国国内的政治现状，希望通过立法来限制特朗普在对外用兵上的“任性妄为”并不靠谱。

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