张贵洪：联合国部分机构可考虑迁出美国？

2020年是联合国成立75周年，对联合国来说将注定是不平凡的一年。据报道，近日美国拒绝了伊朗外长扎里夫赴美出席1月9日在纽约举行的以维护《联合国宪章》为主题的安理会会议的签证。这引起国际媒体高度关注。

首先，“拒签”成了美国的“特殊武器”。

过去一年，美国已多次利用联合国总部所在地的“特殊地位”迟发或拒发签证，以选择性地阻挠一些国家的官员到美国参加国际组织的会议和活动。俄罗斯、古巴、伊朗的领导人和外交官都受到过这种“特殊待遇”。

美国以“安全”和“恐怖主义”等为理由拒签，是站不住脚的。谁能相信，一个主权国家、联合国会员国的外长到联合国出席会议，会威胁到美国的安全，或有恐怖主义嫌疑？以“时间原因”拒签更是一种托辞，因为伊朗外长“数周前”就已经申请签证。唯一能解释的是美国担心伊朗外长在安理会会议上谴责美国在巴格达的暗杀行动，揭露真相。

联合国是一个让会员国“讲理”的地方，安理会更是一个在维护国际和平与安全方面负主要责任的机关。美国利用东道国的地利之便，把“拒签”作为对付与其不友好的国家的一种“武器”，剥夺一个会员国外长到联合国安理会“讲理”的机会。这显然不是一个合格的东道国和负责任的安理会常任理事国所应该做的。

其次，美国为联合国会员国代表提供签证，是义务，不是权利。

依据1947年6月美国与联合国达成的《联合国总部协议》的相关规定，美方有义务允许他国外交官入境参加联合国会议，联合国相关人员有不受美国国内法阻碍而自由出入总部区域的权利，成员国常驻联合国的代表享有一定的特权和豁免。

一直以来，这个协议得到了很好的执行。即使在冷战时期，美国也很少会以“拒签”要挟或为难其所谓的“敌国”和未建交的国家。1950年11月，新中国中央政府派出以伍修权为特别代表、乔冠华为顾问的代表团出席安理会会议，讨论朝鲜问题。当时，中美还处在敌对状态，但美国并没有用“拒签”等手段阻止中国代表团入境。本届美国政府在单边主义上大行其道，“退群”“毁约”“拖欠”“拒签”是特朗普向多边主义打出的“组合拳”。如果退出国际组织和国际条约从某种意义上来说是美国的权利，那么按时足额缴纳联合国会费和联合国维和摊款、给出席联合国会议的代表提供签证就不是美国的权利，而是一种义务。

最后，联合国部分机构搬出美国，或许是提上议事日程的时候了。

针对美国的“拒签”行为，联合国秘书长古特雷斯表示“非常关注”，但国际社会也许是应该采取一些行动的时候了。

由于历史原因，联合国总部机构大多设在欧美发达国家。联合国大会、安理会、经社理事会、托管理事会和秘书处这五大主要机构就设在纽约，只有国际法院在海牙。而联合国的专门机构多数设在欧洲的日内瓦、巴黎、维也纳、罗马等城市。

当初美国以其超强的实力、能力和极高的威望主导成立联合国等国际组织，主动邀请联合国总部设在美国，并承诺提供便利和承担责任。绝大多数会员国对此表示同意和支持，也赞赏美国做出的贡献。但是，美国对联合国的政策慢慢“变味了”。两次退出联合国教科文组织、长期拖欠联合国经费、未经联合国安理会授权发动对伊拉克的战争、退出联合国人权理事会、退出气候变化《巴黎协定》。人们不禁要问：这样的美国还适合做联合国的东道国吗？

显然，联合国机构都搬出美国是不现实的。但在纽约的联合国部分机构和部分工作，转移到“更加安全而美好的地方”是否可能？这要取决于多数会员国的决心。2019年11月8日，联大第一委员会就俄罗斯提出的联合国搬迁草案进行了投票表决，18国投票赞成、69国投票反对，72国投票弃权，最终，提案未能通过。这说明，现在条件还不成熟。

但是，联合国机构，特别是政治和安全方面的机构过于集中在纽约一个城市，已显示出许多弊端。如果美国继续实行这种简单粗暴的“拒签”外交，联合国真应该把“部分机构搬出美国”作为联合国改革的一部分提上议事日程了。相信有许多更支持多边主义，也更友善的国家和城市会张开双臂欢迎联合国机构落户。(作者是复旦大学国际问题研究院联合国与国际组织研究中心主任)