【深度】欧美为何急着严管“滥权的数字巨头”？

【环球时报记者 李司坤 环球时报驻美国、德国特约记者 丁会 青木】为强化内容监管、维护自由竞争，欧盟15日公布了草拟的规范有关数字服务的重要法案——《数字服务法案》和《数字市场法案》。这两项法案被认为是直接针对谷歌、亚马逊、苹果、脸书等美国硅谷巨头。在欧盟准备立法对“滥权的巨头”说“不”之前，美国也升级了监管机构与最大科技企业之间的较量，如美国联邦贸易委员会和一个由46个州组成的跨党派团体12月9日已对脸书提起广泛的反垄断诉讼，指控这家社交媒体巨头多年来一直在收购或排挤有朝一日可能会成为其竞争对手的新兴科技公司。欧美反超级网络平台垄断为什么如此急切？浙江传媒学院互联网与社会研究院院长方兴东告诉《环球时报》记者，只要这些互联网巨头损害了竞争、创新和消费者的利益，就应该对其进行反垄断。也有德国的网络政策学者表示，当这些数字平台不仅拥有超级市场力量，也拥有超级政治力量时，自然会让欧美国家的决策者看不顺眼。

不想让“屠龙勇士终成恶龙”

“欧盟要立法严格监管数字平台意味着什么？”德意志广播电台21日称，多年以来，关于如何监管大型互联网平台的争论一直存在，而欧盟提出的新法案不仅对监管这些平台产生深远影响，也将改变全球互联网的生态。相关报道还说：“最重要的是，那些最强大的科技公司在互联网上的发言权将减少，而中小互联网公司和各国政府将拥有更多发言权。”

在此之前，美国联邦贸易委员会（FTC）的诉讼认为，脸书收购WhatsApp和Instagram的交易是不公平的，并最终导致消费者受到了损害。脸书只是近期第二家在美国面临重大法律挑战的科技巨头。10月20日，美国司法部和11个州宣布对谷歌公司发起反垄断诉讼，要求法院裁定谷歌在维持搜索和搜索广告方面的行为是非法的，并认为谷歌与手机制造商的独家交易保护了其垄断地位。据彭博社报道，对谷歌和脸书的反垄断诉讼加在一起，是自1998年美国司法部起诉微软以来规模最大的垄断案件。

“欧盟要限制科技巨头的市场力量。”德国《斯图加特新闻报》18日报道说，欧盟上一次制定关于数字服务和在线平台的“综合游戏规则”还是20年前。那时候，欧洲还有一些中小体量的互联网公司与美国巨头竞争，但现在，欧洲的互联网生态几乎都被美国的超级平台垄断。还有媒体称，欧盟现在提出的数字化方案对准美国科技巨头脸书、谷歌和亚马逊等,“这关系到欧盟的价值观，也关系到欧盟数字经济的未来。”

《纽约时报》的报道也梳理说，从2019年6月起，美国联邦监管机构对谷歌和脸书的调查开始增多，“甚至对谷歌在搜索领域开展的一项反垄断调查可以追溯到2013年”。报道还说，美国各州向大型科技公司发起挑战的做法由来已久。在20年前针对微软的“里程碑”般的反垄断诉讼中，各州总检察长就扮演了至关重要的角色。

“简而言之，那些曾处于劣势却斗志昂扬、敢于挑战现状的初创公司已经变成了在石油大亨和铁路大亨的时代里才存在的垄断企业”。今年10月6日，美国国会众议院司法委员会发布了一份针对谷歌、脸书、亚马逊及苹果四大科技巨头的反垄断调查报告，似乎在提醒民众别忘了“屠龙勇士终成恶龙”的剧情。

有媒体总结说，似乎每隔20年左右的时间，美国政府就会对一家科技巨头祭起反垄断的大旗：1969年1月，美国司法部对IBM正式提起反垄断诉讼，认为其垄断了大型机市场，阻碍良性竞争，这场博弈贯穿整个70年代，直到1982年，此案才因一句“没有法律依据”的判决而被撤销；1998年5月，美国司法部和20个州检察长控诉微软违反《反托拉斯法》，声称微软非法阻止其他软件厂商与其进行正当竞争，但这场跨世纪的诉讼也没有让微软陷入被拆分的命运。如今，来自美国政府的这把“达摩克利斯之剑”又落到了谷歌、脸书等互联网巨头的头上。

“这跟技术的更新换代有关。”浙江传媒学院互联网与社会研究院院长方兴东告诉《环球时报》记者，技术变革基本上是每10年一代，但是产业变革的周期一般是20年。“因为头10年是一个向上周期，第二个10年是成熟时期，一般的反垄断都是在技术比较成熟的时期开始动手的，所以美国的反垄断浪潮一般也是20年一个周期。”方兴东指出，IBM是大型机时代的垄断巨头，微软是 PC时代的垄断巨头，目前的谷歌、脸书、亚马逊和苹果等巨头则主导了移动时代，“下一个10到20年，可能围绕人工智能领域也会出现新的垄断巨头”。

“美国两党少有的共识”

美国石英财经网近日在评论中国强化反垄断和防止资本无序扩张的举措时说：“就限制少数科技垄断企业‘集中权力’的行为而言，北京并非是唯一表现出强烈意愿的一方，美国和欧盟同样如此。

“如今的科技巨头太大、太强、太赚钱。”美国彭博社刊文称，各国政府别无选择，只能通过将这些企业带上法庭、通过新的竞争法律甚至将它们拆分的方式与它们展开正面较量。文章还援引一位德国议员的话说：“大的变得越来越大，但并非越来越好。”有美媒称，通过一系列收购，脸书等“科技公司寡头”如今已积累起非同寻常的市场控制力。如今的科技领袖仅对股东负责，但他们的企业却“富可敌国”。如苹果和亚马逊2019财年的收入分别高达2602亿和2805亿美元，已经超过一些国家的GDP。

美国《新共和》杂志认为，“对大科技公司权力的担忧，是美国民主与共和两党为数不多能达成的共识之处。”《纽约时报》9日刊文称，有关调查已导致谷歌在两个月前遭到美国司法部的起诉，尽管检方在该起诉案中不再要求拆分谷歌，但在今年底前共和与民主两党将至少再对谷歌提起另一项起诉。

复旦大学美国研究中心副主任宋国友认为，当前美国互联网巨头的垄断所产生的弊端日益显现，包括过度滥用支配地位、对信息的侵犯，以及对创新的压制。他告诉《环球时报》记者，“美国在此时祭出反垄断大旗，也反映出美国政府对互联网巨头的负面性有了越来越新的认识。”

美欧针对超级互联网平台的反垄断枪声几乎同时响起，但有分析认为，欧盟对科技巨头的监管更多的是出于防御性的目的，而美国的监管一部分是出于市场目的，另一部分是出于政治目的。对此，方兴东的看法是，美欧双方反垄断的逻辑大体上一致，即认为垄断行为损害竞争、创新和消费者利益，但这一次双方所注重的侧重点有所不同。他告诉《环球时报》记者，欧盟反垄断举措很大程度侧重于对人权和价值观的维护，而美国最敏感的还是互联网巨头垄断对美国民主政治体制所带来的破坏，尤其是它们对最近两次美国大选的影响很大，如始终无法根治的“假新闻”现象。方兴东表示：“互联网超级平台的问题已超越市场竞争和经济问题，并深刻影响到整个社会秩序和政治秩序。”他还提到10年前的“阿拉伯之春”——当时美国鼓吹信息自由流动，希望通过推特等社交平台来颠覆他国的政权，但现在，社交平台也开始倒过头来影响美国的政治运行。

德国柏林网络政策学者斯特凡·维海恩21日在接受《环球时报》记者采访时同样表示：“现在，全球几乎没有法律来限制美国的超级网络平台。它们不仅拥有超级市场力量，也拥有超级政治力量。其权力从某种程度上已超过许多国家的政府，甚至可能唤起一场‘颜色革命’。这就不难理解，为什么连美国总统特朗普及国会看这些平台也不顺眼，开始采取限制措施。”他认为，这次反超级网络平台垄断是从西方开始的，而且是“从上到下”的一场运动。维海恩还强调说：“欧盟为全球做了榜样。未来，会有更多国家也制定类似规则，来反对美国科技巨头的垄断。” 

谈起反垄断问题的未来趋势，宋国友表示，这些互联网科技巨头就算不会面临被拆分的命运，也肯定是要被限制的，这是世界上主要经济体的共识。但他也表示，不论是欧美国家还是中国，政府和立法者还要面临的一个问题是如何更好地发展数字经济，因此需要在反垄断和保护本国企业的全球竞争中小心地形成某种平衡。

拆分巨头？欧盟知道不太现实

“全球反垄断行动能向大科技公司发起挑战吗？还是像过去一样，欧盟对微软和谷歌等巨头的垄断行为只能以罚款了事？”美国对外关系委员会网站的文章也提出这样的疑问，担心反垄断执法执行迟缓，很难直接限制科技公司。英国《金融时报》文章认为，《数字市场法案》发出的警告是，5年内被罚款3次的科技公司将面临拆分，这表明欧盟承认现有的竞争法律不够完善，未能遏制硅谷巨头。而哈佛大学肯尼迪政府学院学者迪帕彦·戈什、伦敦政治经济学院教授尼克·卡伍尔德里近日在《华盛顿邮报》撰文称，“对脸书的起诉还不够”，该公司的商业模式才是问题所在。今年10月对谷歌和目前对脸书的起诉，都依赖于有关数字平台应该如何被监管的“狭隘的反托拉斯模式”，因此都未能解决最重要的问题：大型科技公司旨在加快有毒内容传播的基本商业模式所带来的社会消极副作用。

对欧盟要拟定的立法，谷歌欧洲业务及运营总裁马特· 布里廷21日对德国《法兰克福汇报》表示：“欧盟的两个法案是未来20年欧洲数字发展真正重要的基础步骤，我们对此表示欢迎。保护创新和加强数字单一市场是我们明确支持的主要目标，但是细节是决定性的，我们希望欧盟仍能持有开放态度。”还有德国媒体猜测，这些巨头会加紧游说，以便法案能有所改动，因为“2020年上半年，谷歌、脸书、亚马逊、苹果和微软在欧洲的游说费用就已高达1900万欧元”。还有的说，毕竟这些法律到2022年才有望获得批准，因为欧盟委员会必须与27个成员国及欧洲议会一道敲定最终的法案。但对于美国司法部提起的诉讼，谷歌法务高级副总裁肯特·沃克此前的回应是，相关诉讼存在“严重缺陷”，并对消费者无益，因此谷歌将坚持自己的立场。脸书CEO扎克伯格也将对该公司的拆分看成是“生死存亡”威胁，并就相关指控极力辩解。

《彭博商业周刊》分析说，美国互联网科技巨头未来的日子可能会不太好过，因为“联邦贸易委员会正试图实现一件40年来从未发生过的事情：让美国最大的公司之一解体。上一家被拆分的美国巨头企业还是1984年的AT&T（美国电话电报公司）”。在互联网上，有人认为政府需要拆分脸书和谷歌等巨头，还有人呼吁制定更严格的法规，限制这些公司对数据的利用。在方兴东看来，针对互联网平台呈现出的新型垄断，拆分不一定能够从根本上解决问题，甚至有可能适得其反。他告诉《环球时报》记者，通常来说，反垄断举措一般通过巨额罚款或者进行结构性调整，也就是拆分，但包括脸书在内的几家美国互联网平台都很大，拆分后各自独立发展，每一家都具有强大的网络效应，可能又会变成几个新的超级平台”。方兴东表示，过去欧洲一直在互联网反垄断方面走在全球前面，但其反垄断举措，一般就是罚款，而没有采取拆分等更激进的举措。这其中很重要的一个原因是，这些巨头总部不在欧盟而在美国，罚款相对可操作。“欧盟的做法是不动结构，只针对行为。”方兴东说，“如果要拆分这些巨头，显得欧盟的手伸得太长了，欧盟也知道这不现实。”