为推进以人为核心的新型城镇化指明方向

【学习贯彻党的十九届五中全会精神】

作者：北京师范大学社会发展与公共政策学院教授 田明

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出到2035年我国要基本实现城镇化。按照城镇化发展的一般规律，城镇化率达到30%左右的时候，城镇化就进入加速阶段，达到60%左右的时候大概率会进入平稳发展的中后期阶段。我国城镇化率从上个世纪90年代初期的26%左右提高到目前的常住人口城镇化率60%，年均提高了1.24个百分点，是城镇化的加速发展阶段。接下来无论是从一般规律来判断，还是从未来基本实现城镇化的远景目标来看，我国城镇化发展趋势正处于由加速阶段向平稳发展的中后期阶段过渡，城镇化率的提高速度势必会下降。

伴随着城镇化发展阶段的转变，我国城镇化战略任务和战略重点会随之不断调整。在城镇化的加速阶段，我国数以万计的农村人口由农村转向城镇，由农业转向非农产业，把潜在的人口红利释放出来，在解决农村人口就业和收入问题的同时，有力地推动了工业化进程，促进了城市规模的壮大和城市经济的繁荣。城镇化不仅是推动我国经济社会发展的最重要动力之一，推动城镇化快速发展也是各级政府推动经济快速发展的主动战略选择。然而，随着城镇化进入中后期阶段，形势和任务都有了变化。一方面，由于城乡二元结构的影响，大规模农村转移人口无法高质量融入城市，农业转移人口的生活保障和权益保障受到影响；另一方面，在城镇化过程中不同程度地存在着城市无序扩张、国土空间开发混乱、生态环境压力加大、住房价格上涨过快等问题，城镇化的质量不够高，基础不稳定。因此，在兼顾发展效率的同时，更要注重城镇化质量，推进以人为核心的新型城镇化，就成为“十四五”时期完善新型城镇化战略的必然要求。

早在2014年国家就出台了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，规划贯彻以人的城镇化为核心的指导思想，强调有序推进农业转移人口市民化，把优化城镇化布局和形态、提升城市可持续发展能力、推进城乡一体化等作为新型城镇化的重要任务。该规划经过几轮试点的实施，在全国范围内积累了丰厚的经验。依据这些经验以及对问题认识的深化，党中央在城镇化领域接连推出一系列重大部署，包括：三个“一亿人”的战略、推进城乡居民公共服务和社会保障一体化、建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系、培育和发展现代化都市圈、加快推进县城城镇化补短板强弱项工作等。新型城镇化高质量发展的框架不断成型，体制机制不断完善，发展基础不断夯实，进程不断推进，取得了重大进展。

推进以人为核心的新型城镇化是2035年基本实现现代化的关键举措，“十四五”时期是关键期。以人为核心的城镇化，就是城镇化要立足于人民群众的福祉，要以提高居住、生活和工作在城镇中的人的幸福感、获得感和安全感为着眼点，推动城镇化健康、高效、可持续发展。按照《建议》，推进以人为核心的城镇化，要做好以下六个方面的工作。

一是促进大中小城镇协调发展。长期以来，我国城市发展不平衡，无论是在国家层面，还是在省级层面和市级层面，行政等级高的中心城市在发展过程中获得的机会更多，大城市和特大城市更容易获得公共资源投入和政策支持，中心城市对周边中小城镇的带动不足。推动大中小城镇协调发展，需要在城市规划、公共资源配置管理、城市合作发展等方面进行创新，让更多居住在城市中的人享受到现代化城市带来的实惠和发展机遇。

二是提高城市的发展韧性和风险防控水平。要从考虑人的需求的角度去建设城市。随着我国城镇化率的逐步提升，越来越多的人会到城镇定居、就业和生活，城镇越来越成为人们生活的主体场所。城市不仅要通过不断发展，提供就业机会和稳定的收入，而且要不断优化城市环境、完善城市安全保障、提升应对危机的能力，从而不断改善生活在其中的人民群众的幸福体验和舒适体验，降低各类风险的发生几率。

三是解决好城市居民的住房问题。住房是影响居民生活幸福感和获得感的重要因素。因房价涨幅过快，房价高企，不仅把很多人排除在住房市场之外，并对已购房群体的购买力和其他产品的需求形成挤压，极大地影响生活水平。解决住房问题，不仅要从需求侧贯彻“房住不炒”的理念，更重要的是从供给侧解决问题，购租并举，提供多元化多层次住房选择，逐步化解住房矛盾。

四是加快农业转移人口市民化。从个体层面来看，农业转移人口的受教育程度越来越高，居留越来越长期化和稳定化，家庭化流动趋势明显，这为推进市民化进程提供了有利的条件。从政策层面来看，要在深化户籍制度改革的基础上，通过建立健全转移支付和建设用地与农业转移人口市民化挂钩的制度设计，激发各城市政府主动解决农业转移人口问题的积极性。“十四五”期间，要推动已经长期居住和生活在城市的农业转移人口进一步融入城市，增强他们的归属感，使其完全纳入城市公共服务体系和社会保障体系。

五是发挥都市圈和县城在新型城镇化中的作用。城镇化有两种基本的模式，一是以大城市和特大城市为核心的集中式城镇化，另一种是以中小城镇发展为主体的分散式城镇化。以大城市为核心来推动大都市圈的发展，是通过核心城市带动周边城市发展的重要手段，可以从更广的范围内组织资源带动区域城镇化向更高层次迈进，达到区域协调发展的效果。县城（包括县级市城区）在分散式城镇化中居于核心地位，一边连接着大都市圈，一边连接着广大中小城镇和乡村地区，在城镇化中发挥桥梁和纽带的作用。我国拥有2000多个县和县级市，相较于普通小城镇，县城设施相对完善、服务功能齐备，具有一定的服务带动范围，发展潜力巨大。增强县城的功能，发挥县城的作用，不仅有利于吸纳和转移人口，避免人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张等症状的“大城市病”，而且有利于形成大中小城镇协调发展的局面。

《建议》为未来新型城镇化的发展指明了方向，但如何在未来发展中科学实施，如何根据不同地区的实际状况加以落实，还需要各部门各地区进一步努力。首先，要以满足人民群众的意愿为根本。任何战略举措，由于具体条件和执行方式的差别，会产生千差万别的效应，避免规划实施中的问题，最根本的是要符合人民群众的意愿。其次，落实过程中要坚持因地制宜，具体问题具体分析，科学准确理解中央的规划建议，针对地方的具体问题加以落实。第三，以中央的规划建议为指导要勇于创新和摸索，不断增强城镇化事业改革发展的内在动力，推动新型城镇化高质量发展。