苏浩：开展“镶边外交”黏合中国与周边

即将过去的2020年见证了中国开展周边外交的力度和成效。除了维护诸多双边关系稳定向好发展，还借助东盟系列峰会、亚太经合组织峰会和上合峰会等多边舞台积极推动区域合作进程，达成“区域全面经济伙伴关系协定”等切实成果，使区域合作提升到新的台阶。

其实，在促进整个大周边整合进程中，一个基础性层次需要我们特别注意，这就是中国与周边邻国山水相连的边境地区。我国有2.2万多公里的陆地边界，1.8万多公里的海岸线，这使我们在陆地和海上都有众多省份跟周边国家毗邻，这些边境地区影响着国家主权安全和边疆稳定繁荣，与中国大周边区域的和平发展密切相关。我们在处理对外关系时强调“周边是首要”，而与众多周边国家相邻的边境地区则是外交的最前沿，是开展外交活动最基层和最直接的地区。

开展周边外交时有几个概念需要厘清。一是边界，相邻国家之间划分各自管辖范围的界线。二是边境，即紧邻边界线的狭长地区，一般都是享有边界的县辖区。三是边疆，这个范围要更大些，是指与邻国接壤的省份。四是跨境，即跨越相邻国家国界的地方。这些地方与中国国家主权安全密切相关，涉及领土划分、边境安全，也关乎一些非传统安全问题，例如各种跨境犯罪、民族分裂势力挑战、自然灾害和流行病传播等。从外交层面看，则涉及同邻国间的深入合作与融合等问题。

同少数周边国家存在的领土划界问题是中国开展周边外交过程中的一个负面因素。而且中国周边也存在一个“不稳定弧”。从东北亚、东南亚到南亚、中亚乃至西亚中东，都存在不同程度的民族纷争、领土争议甚至国家间的对立冲突。另外，在我国国家发展的过程中也存在所谓“老少边穷”地区，它们往往都处在边境范围，其中一些还是扶贫攻坚的重点地区。总之，在中国周边区域，传统安全与非传统安全交织，减贫与发展问题同在，这些问题多少都与边界、边境和边疆相关，需要中国着眼基层边境地方，在小地方用大智慧来处理好与周边国家的关系。

基于国家边界安全、边境建设和边疆发展的现实需要，笔者提出“镶边外交”的概念。即中国需要在延绵的陆地边疆和漫长的海岸线及其外海相邻区域，镶嵌一条金边，把我们边疆和海疆稳定进而更快发展起来，并让边界进一步发挥“黏结”作用，将中国与周边国家的跨境地方紧紧联系在一起。从这个意义上说，“镶边外交”就是一种黏合剂。

“镶边外交”的开展是由中国和周边国家间的自然地理禀赋和人文地理条件所决定的。在边境地区，中国与邻国是山川河流自然连接，族群人口血脉相通，田地村寨相互守望，生产生活密不可分。一直以来，既是出于世界通行的理念也是基于实际安全需要，我们更多是用“边防”概念来界定边疆省份与邻国的关系，即把边界和边境作为一个防御地带，功能在于防止外敌入侵以保障国家安全。

这个当然是必需的。但在和平与发展成为周边外交的主题时，我们今天也应该考虑适当转变观念，在兼顾“守疆固边”的“边防”的同时，更大程度地转向“兴边富民”的“跨境”。发展边境地区，再跨过边界与邻国进行跨境合作，这种更具外向特征的积极合作有利于使中国与周边国家深度联结，更加利益与共。这就需要开展“镶边外交”。

实施“镶边外交”，应将边境地区作为中国和周边国家开展合作的平台和桥梁。目前在中国的边境地区已经有了很好的基础设施支撑。我们有了从辽宁到新疆、再通过西藏和云南联结到广西的331国道和219国道，也基本建成了沿整个海岸线的228国道。跨境公路铁路建设、跨境油气管道通达、跨境电网联通、跨境电商运用以及跨境产业建立，能够推动整个中国和对方国家边境紧密连接。而中国基于“以邻为善，以邻为伴”的外交方针采取“睦邻富邻安邻”的外交政策，在“一带一路”倡议下实现国家间战略对接和互联互通，为“镶边外交”奠定了政策和制度基础。

“镶边外交”的行为体是多元的。首先是国家行为。即通过顶层设计和指导，在国家外交层面形成共识乃至达成协议。其次，地方政府层面直接推动实施。地方政府可以是省级政府，但更需要基层的县甚至村镇具体落实。再次，企业公司可以自行参与。各类企业可以成为实施主体，直接进行经济开发与贸易合作，以市场行为实现跨境链接。最后，通过民间外交来加以促进。比如中国与邻国存在跨境而居的民族，应该鼓励民间开展各种类型的交往，促进经济社会方面的合作。

“镶边外交”可在多领域开展。在经济上促进跨境互联互通，在安全上进行跨境协作执法，在民生上保障互助协同，在人文上促进交流融合。在“十四五”发展规划中，“兴边富民”已经成为国家发展的核心工作之一，这可以成为实施“镶边外交”的内在动力。不久前签订的“区域全面经济伙伴关系协定”则为“镶边外交”提供了外在制度框架。我们应该对跨境经贸、安全、文化乃至学术等方面的交流合作加大投入，进一步提高跨境地方的“黏合度”，进一步促进中国与周边国家深入合作交融，促进中国周边命运共同体的构建。（作者是外交学院战略与和平研究中心主任）