关于农村制度改革的建议_风闻

一、农村的困境   

    农村空心化已经是一个显而易见的问题了。泥峙村曾经是一个非常富裕的村，村里房子鳞次栉比，都是二层以上小楼，外立面都曾马赛克装修，街道商铺林立。可是现在村里门可罗雀，晚上只有星许灯光。青壮都已进城，村里只有老弱病残，十室九空。村里基本都是八九十年代建的老房子，很少有新房子开建了。但村子里外地人租住还是不少，基本都是农民工。

     当地农村已经逐渐荒芜，离开的人很难将他们的资产变现，想留下来的人又没有权利将农村进行改造、建设、升级。归根结底造成这种困境的是农村制度改革的缺失。中国又有多少农村处于这种尴尬的境地，这又多大程度限制了中国经济、中国农村、中国社会的发展？

中国农村改革、乡村振兴已经提了很多年了，中国农村土地改革试点、“三权分置”、农村产业振兴、农村经济合作社股份合作制改革等等，从地方到中央部门进行很多尝试，但是收效甚微。因为农村改革必须是整体性改革，系统性改革，一个村、一个县、一个省、一个部门或者多个部门只能进行方方面面的有益性探索，绝对做不到系统性整体改革。中国农村改革需要的是在原有村集体所有制基础上进行系统性的整体顶层设计。中国农村改革不是单方面的土地改革，不是单方面的户籍改革，也不是单方面的社会保障改革。中国农村改革应该基于集体所有制基础上的系统性整体改革。

二、集体所有制

    中国农村最主要的资源就是土地（包含水域），所以土地制度是中国农村制度的基础。中国农村土地实行的是集体所有制，集体所有制也是农村制度的基础。集体所有制实行家庭联产承包责任制，在自愿的基础上将土地经营权包干到户。家庭联产承包责任制，极大调动了农民生产积极性，是适应当时我国农业特点和农村生产力发展水平以及管理水平的一种较好的经济形式，使农村经济得到了提高。但是随着经济发展，工业化改革，农村人口劳动力的主力军已经撤出了农村，进入了城市，家庭联产承包责任制已经失去了最重要的基础，已经不符合农村产业振兴的要求。以家庭承包责任制为基础的农村土地集体所有制由于征地建设、农村人口流出、经营权变动、农村合并及集体产权变动、农村产业现代化出现了很多问题。

    一、家庭联产承包责任制为基础的农村土地集体所有制产权不够明晰，不能很好适应市场经济。中国农村土地实行集体所有制，实行家庭联产承包责任制以来，在自愿的基础上将土地经营权包产到户，可是对土地所有权的收益权确没有明确规定，到底集体占多少，家庭占多少，人口占多少，土地占多少？比如征地补偿款分配中，集体应该提留多少，剩下多少由村民分配？由村民分配，是按所有者多少分，还是按经营权大小分？这些都没有明确的规定，这也给村民带来很大的困惑。这在没有征地之前都是不存在的问题。可是农村土地征用，经营权整体打包出让，都是在农村广泛出现的事实。农民迫切需要比较完善的法规天文来明晰他们的产权收益，让他们在村民自治协商的时候有一定的法律依据，而不会相持不下。

二、农村土地集体所有制形式固化，不利于产权变动，不利于生产要素人口和资本的流动。现在政府大力推动城镇化，可是农民不能很好地把他们在村集体中的权益兑现，包括宅基地承包地的所有权和收益权，农民可以放弃集体成员身份，却不能带走原本属于个人的集体权益。同时集体外非农人员也没有途径加入集体。如果农户死亡，农村产权继承转让是个大问题。由于土地使用权不能继承，不动产权虽然可以继承，但是不能重建，导致大量闲置荒废等遗留问题。这些资源变动限制必将极大限制农村的人口和资本要素流出和进入，不能让合适的资源在合适的人手上，这也必将限制农村的经济生产效率。现在的集体所有制形式固化，这是将农民束缚在农村，同时将农村资源束缚在农民手中，这必将束缚农村经济生产效率的发展，也必将束缚城镇化的发展。三权分置虽然解决了土地经营权流动问题，但是不能解决承包权的流动和变动问题，解决不了人口迁移和城镇化问题。

三、家庭联产承包责任制简单地以家庭为生产单位，无法满足农村现代产业的规模化和技术化要求。家庭生产发展良莠不齐，不仅规模小，农业技术还难以推广。还有很多家庭已经离开农村，农村土地存在一定的抛荒现象，这对人多地少的中国来说是很大的浪费。对此中央提出了农村土地“三权分置”改革，所有权归集体，承包权归农户，土地经营权可以流转，比较好地解决了农业发展的规模化和技术化问题。但是如果农村土地、人口等生产要素流动性缺乏，资源得不到有效配置，那么“三权分置”土地改革带来的农村产业升级也很难得到相应的资源支持。

以家庭联产承包责任制为基础的集体所有制已经难以适应时代的发展和乡村振兴的需要，“三权分置”土地改革虽然取得巨大的进步，但不足以支持农村生产要素的全面流动，农村的集体所有制需要更大的变革。

集体所有制是为社会主义的共同富裕而建立的，集体所有制是部分劳动者共同占有生产资料的所有制形式，是实现耕者有其田的所有制形式，所有权是成员平均占有，收益权根据成员贡献大小来分配，同时照顾弱者，以达到社会主义共同富裕的目的。所以集体所有制是社会主义所有制的重要形式，集体所有制在当前的经济形态下有重要的意义。

    可是现在的集体所有制形式和制度存在许多问题，已经严重阻碍了农村生产力的发展，也严重阻碍了整个国家城镇化的发展。那么我们到底需要什么样的集体所有制？？

    集体所有制是为社会主义的共同富裕而建立的部分劳动者共同占有生产资料的所有制形式，股份合作制也是部分人员共同占有生产资料进行合作生产的所有制形式。股份合作制大到有限股份责任公司，小到农村生产合作社，形式丰富多样，在市场经济中发展如火如荼，可是集体所有制发展却陷入了困境，为什么会这样？

    区别在于股份合作是自愿合作的基础上达成，所有权根据成员出资多少分配占有，收益权根据所有权多少以及成员贡献大小开分配，成员进入退出比较方便，原则上就没有照顾弱者的责任。股份合作制内部成员之间产权更加明晰，权责收益负担更加明确，分工协调更加有效。同时，股份合作制比较松散，成员和资本进出比较方便，生产要素流动性更强，所以生产资料的配置更加贴近市场化，所以配置更加高效。同为共同占有生产资料，集体所有制相比较股份合作制的缺点就是：一、内部产权不明晰，基本是共同均沾，又有吃大锅饭的问题；二，所有制形式固化，生产要素流动性差；三，实际产权分散，难以达到规模效应。

    集体所有制是为社会主义的共同富裕而建立的，所以又有照顾弱者的责任，股份合作制完全是自由市场经济的产物，不承担照顾弱者，兼顾社会共同富裕的责任。所以集体所有制和股份合作制还有区别的，其根本特性是集体不能消亡。因为一旦集体不存在，弱者就没有依靠。股份制却随时可以撤销和成立，弱者由社会救助。

    集体不可消亡，那么我们就应该完善和发展集体，而不是任其衰弱。集体所有制相对于股份合作制的缺点并不是不能完善和解决。

    集体所有制改革需要解决生产要素流动性问题，解决土地流动性问题，包括农地和宅基地；解决人口流动性问题，包括农村向城镇户口转移、城镇向农村户口转移、农村之间户口转移。解决了农村生产要素流动性问题，那么农村的产业振兴指日可待。

    关于农村集体所有制改革，可以遵循以下思路。

一，确定产权。确定产权有两个方面：1、确定个体产权。现在全国都在轰轰烈烈地开展土地确权。确定个体成员的土地林地产权，我们已经有一定的基础。部分地区已经开展集体经济股份合作社，确定个体个体成员在经济合作社中的股份。2、确定集体共有权益和个体权益之间的分配比例。确定好集体中个体成员的权益，现在已经不是什么问题，只要进一步推进，肯定能水到渠成。再确定集体整体权益中公有部分和个体成员之间的权益比例是另一个重点和难点。没有集体共有权益，集体就失去了存在的依靠，大家很容易分家，一拍两散。有了集体共有权益，大家才能聚集在一起。关于怎么确定集体共有权益和个体成员权益之间的分配比例分配，重庆地票制度可以借鉴。地票的成交价款扣除复垦成本之后，全部收益归农民和农村集体所有。其中，宅基地收益由农户与集体按85：15分成。集体共有权益和个体权益共同享有集体资产的产权收益，才真正体现了集体所有权和家庭承包权权益价值和分配。我们应该加快对集体权益和个体权益分成比例的探索，这样才能适应农村广泛产权变动的需要。

二、明确成员和资本进出集体的制度。以前成员进出基本是由人口婚姻嫁娶，户口进城变动造成。现在由于土地确权，即使成员变动，土地权益也不变动了，权益不能跟着人口走。虽然中央让大家探索承包权有偿退出，现在承包权有偿退出基本是不可能的事。因为现在土地等产权还没有形成成熟的市场，土地产权价值还没有合理的稳定的价格，一切都有很大的不确定性，所以农民不敢冒这么大风险退出土地承包。土地价格不确定，还不是最重要的原因，最重要的原因是退出容易，再进来就难了。所以没有合理的退出进入机制，农民是不敢贸然退出，承担这么巨大的风险的。如果退出了，还能比较容易地进入，那么就没有这么多后顾之忧。可是现在的户籍制度都是农转非，没有非农转农民的。怎么样可以自由加入一个集体，是个很重要的事情。集体成员的进出，顺便也就产生了集体所有制中资本的进出。

三、扩大生产要素在集体内部的流动性，形成规模效应。简单的家庭联产承包责任制将土地资源等生产要素的产权明晰了，但是却固化在家庭里，不能在集体内部有效流动组合，重新配置，形成生产力。集体所有制要打破家庭联产的弊端，在保证家庭承包权的基础上，促进土地经营权有效流动，形成农业的规模化，产业化。中央的“三权分置”改革、农村经济合作社的股改化，参照股份制的优点，已经比较好地解决了生产要素在集体内部流动的问题，已经为集体所有制的内部改革趟出了一条新路。

三、集体所有制改革的建议

只要设定合理的产权制度，明晰集体和个体的产权，建立集体相关的产权制度，方便集体成员和资本的进出，促进内部生产要素流动，那么集体所有制的效率应该和股份合作制不相上下。相比于股份合作制，集体所有制能更好地统一使用集体资源，有更大的规模效应。集体所有制的规模效应可以弥补集体所有制的一些不足。现在的集体所有制主要缺陷就是要素的流动性不足。

     要增加农村建设用地和农业用地的流动性，就要改革集体所有制中的农村土地产权制度。农村土地产权制度是集体所有制的基础，是集体所有制改革的关键。

要增加农村人口要素的流动，改变农村人口的单方面流动，就要改革集体所有制的户籍制度，允许集体成员的进出，也可以促进各个集体之间成员的流动。

增加集体所有制的流动性，也会带来新的问题、新的风险，退出集体的成员会失去土地，失去土地经营权的成员会失去耕作的机会，这就要进行社会兜底，这就要在农村也建立社会保障制度，在全国建立全民社保。

    所以集体所有制改革的主要内容就是土地产权改革、户籍制度改革、全民社保制度。改革应该保证集体所有制的稳固性，增加其要素的流动性。

（一）、农村土地产权制度改革

集体不可消亡，集体所有制就必须存在。集体所有制存在就要依靠一定的资源产权。可是集体成员进出会带来集体产权变动，如果集体产权越来越小，那么集体就失去了存在的依靠，所以要保证集体拥有一定资源产权。如果资源产权不能维持集体的生存发展，那么集体就要撤销合并了。

   土地资源是最稳固可靠的资源，所以土地资源是集体资源的基础，是集体存在和发展的依靠。集体还可以拥有别的资源和资产，但那些都容易变动和价值变化，只能是辅助性资源。我国是依据历史形成，通过行政区划来确定集体土地区域的大小。确定了土地区域，就确定了集体在土地区域内资源的大小。集体成员就依靠土地区域内的资源来生产生活。所以集体成员和资本进出可以，土地要留下，土地要留给集体，留给集体成员。这是土地产权改革的关键。除了国家征收，集体应该尽可能保留原来拥有的土地。

   土地产权改革首先是土地确权，确定集体成员的土地承包权，和集体土地所有权。即便是不方便个体使用的滩涂盐田，也应该确定集体成员的承包权，但可以统一使用。如果产权流转或者变更，那么只牵扯到影响承包权的成员，不会牵涉及全体成员，不会因此增加交易难度。如果是统一征用，土地退出集体所有范围，那么集体和个体应该依据分成比例共同分享征地补偿。

    土地产权改革的关键是土地产权变更交易制度。关于土地产权改革，中央是采取“三权分置”办法，集体所有权就是维持保障集体发展运行，农户承包权确保农民权益，搞活土地经营权有利于农业生产经营。土地所有权属于集体，除了征收外，集体所有土地不会变少。土地产权交易的对象应该是集体成员的土地承包权和土地经营权。我们需要设计合理的土地产权变更交易制度，不妨作如下安排：1、土地产权变更影响成员资格。如果一个个体集体里没有任何宅基地、承包地，那么他就不具备集体成员资格。所以土地产权交易制度，关系到个体成员进出集体。土地经营权的交易不影响个体成员资格。2、土地承包方式。宅基地肯定是承包到户，但是农用地可以分包到户，也可以确定土地承包权后，由集体收回经营权后统一出租。统一出租，可以集体保留一部分出租权益，增加集体提成。但是集体统一出租应该在成员自愿基础上，不然成员就失去了自愿使用经营权的权利。3、土地（包括宅基地）承包权交易。土地承包权可以交易给所在集体，交易给所在集体成员，也可以交易给集体外成员。成员退出集体，那么集体就收回承包权。一个个体应当只能拥有一个集体成员资格。这也应当是集体所有制和股份合作制的一个形式区别。如果个体加入新的集体，那么应该先放弃旧的集体成员资格。没有集体成员资格，就没有承包权，只能租用土地，获得土地经营权。土地承包权是在土地集体所有的基础上集体赋予集体成员的，所以成员必须为新获得的土地承包权做出付出，付出可以参照集体共有权益中集体和个体权益分成比例来定。集体拥有土地所有权，所以拥有土地承包发放权，集体所有权权益也要依靠土地承包发放来体现。土地承包权转让价格包括承包权价格和土地经营权价格，所以土地承包装让价格应高于土地经营转让价格。转让价格都应该由成熟的土地市场来确定。如果集体成员因为人口流动而减少，那么集体的收回的土地承包权就增加，土地价格可以降低，就可以吸引新的集体成员的加入，集体成员流动进出可以达到新的均衡，集体也就不会一直衰弱下去。4、土地经营权交易。如果不能获得集体成员资格，要使用土地，那就要通过土地经营权交易方式获得土地使用权。土地经营权转让有利于农业现代化发展。土地经营权转让价格也需要成熟的土地市场。

总之，土地经营权转让可以通过“三权分置”、集体股改的形式完成，从而促进农业规模化，现代化，促进农业发展，促进农民增收，但是仅有土地经营权的转让是不够的，还需要土地承包权的转让。土地承包权转让关系到集体成员的进出，关系到农村生产要素流动发展，关系到城镇化，关系到农村的长远发展，更应该是土地产权改革的重中之重！要素流动性改革也是农村土地改革的关键。

（二）农村户籍制度的改革

2014年7月30日，国务院公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》确定统一城乡户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分，进一步调整户口迁移政策，促进落实入户制度。不仅要促进城镇入户制度落实，也要落实农村户口变动制度，包括迁出和入户。

由于农村户口迁出的附带权益难以顺利兑现转出，农民在城镇入户困难，城镇又没有足够的资源保障入户农民，所以户籍改革困难重重。农民不仅在城镇入户困难，在农村也入户困难。如果农民脱离了农村，进入城镇，可是生活了一段时间难以在城镇立足，想回农村，那也是困难重重，几乎不可能。这也增加了想在城镇立足农民的顾虑，因为他们失去了重回农村的退路。即使是农村之间的户口转移，保持农民身份，换一个地方当农民，也非常困难。

现在城镇之间的户口转移比较方便，农村向城镇转移户口有难度，但是还可以迁移，但有很多遗留问题，需要农民自己解决住房问题。城镇向农村转移户口、农村之间转移户口就困难多了，几乎不可能发生，这就产生了就业地与户籍地之间的脱离，这就产生了留守儿童问题，产生了大规模返乡问题。

   没有城镇向农村转移户口、农村之间转移户口，农村就难以获得新鲜的血液，农村之间的资源要素也难以流动配置，户籍也就改革难以推进，农村改革必然受到限制。

（三）农村社保制度的改革

如果集体所有制改革释放流动性，那么无论如何都会出现失地农民，为了保证改革的顺利进行，为了保证社会的共享，都应该建立全民社保作为社会兜底。现有的农保制度不足以维持农民在农村的基本生活保障，农村社保制度需要改革，建立全面的全民社保。

《关于进一步推进户籍制度改革的意见》也确定要加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化。有了全民社保，农村才能建立养老服务体系。有了全民社保，农村基本养老服务才有资金来源。

 全民社保也是社会主义现代化发展的必然需要。1995年台湾人均GDP1.3万美元的时候就开始的全民健保几乎覆盖了100%的民众，健康保险费由雇主、雇员共同缴纳，政府给予适当补助并重点照顾没有缴费能力的参保人，同时将烟草附加税等作为补充来源。其中农民、渔民等，个人与政府的支付比例为3∶7。韩国也在人均GDP达到1.02万美元的1999年建立全民社保。中国2019年的人均GDP已经达到1.03万美元，已经拥有了建立全民社保制度的基础，我们应该开始改革社保制度，建立全民养老保险制度。

全民社保制度让全体成年农民都参保，扩大社了保基金的缴付基础，鉴于农民收入的不稳定性，可以降低缴费额度；农民生活开支较低，可以相对城镇居民降低养老金保障档次，但应该高于现在的全民农保，以建立农民的基本生活保障。

    建立全民社保以后，可以解决农民离开土地后顾之忧，人口向城镇流动的意愿会大大加强，城镇为新入户人口提供的保障压力也可以大大减少。再根据入户年限，城镇政府逐步补足提高社保水平至当地城镇居民社保水平，使养老金平等化。建立全民社保，农村人口流动就有了保障，农村土地资源流动的限制因素也会大大减少，农村产业才会振兴。

    家庭联产承包责任制解放了农村生产力，促进了农业农村大发展，可是随着农场劳动力的转移，农村出现空心化，“三权分置”改革已经不能满足农村的现实需要，农村存在宝贵的土地资源需要变更转让，农民不能守着宝贵的资源受穷，也不能被束缚在土地上，农村里，农村需要进一步深化改革，需要全面系统性改革，需要土地、人口、户籍、社保的全面改革。民困久矣，农村制度改革刻不容缓！