宋才发发表：《铸牢中华民族共同体意识的法治内涵及路径研究》论文_风闻

宋才发发表：《铸牢中华民族共同体意识的法治内涵及路径研究》论文

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

    北京12月29日电  中华民族共同体是统一的多民族国家构建的产物，是具有深厚传统文化底藴和中国特色的共同体。56个民族是“多元”,中华民族是“一体”。中华民族是由诸多种要素组成的共同体，民族团结进步是中华民族共同体的基石,公民共同体意识是国家能力的组成部分。中华民族认同是铸牢中华民族共同体意识的法治基础，核心价值观是铸牢中华民族共同体意识的法治方向，公民国家认同实质上是对宪法制度的认同，完善民族区域自治制度是铸牢中华民族共同体意识的根基。铸牢中华民族共同体意识法治保障的主要路径为：夯实民族事务治理法治化建设的基础，加强党政领导机关法治思维能力建设，全面实施宪法是铸牢中华民族共同体意识的法治保障，以制度体系为民族共同体意识提供法治保障，彰显十四五规划对法治建设实践的引领作用。

    由广西壮族自治区民族宗教事务委员会主管、广西民族研究中心主办的国家社科基金资助期刊、中文核心期刊、中国民族学类核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、中文社会科学引文索引来源期刊《广西民族研究》， 2021年第4期在“铸牢中华民族共同体意识”研究专栏，首篇发表宋才发教授《铸牢中华民族共同体意识的法治内涵及路径研究》论文。《广西民族研究》主编俸代瑜，副主编黄润柏、陈家柳、黄仲盈、罗柳宁，本文责任编辑农世杰。

铸牢中华民族共同体意识的

法治内涵及路径研究

宋才发

    中华民族共同体是统一的多民族国家构建的产物，民族国家是现代国家中最具凝聚力和权威性的一种国家形式，强调把民族作为政治法律共同体和民族认同的形成过程。在民族国家基础上凝聚而成的中华民族共同体，不仅是一个承载传统历史文化的共同体，而且是一种超出文化意义范畴、具有政治法律含义的共同体。2018年全国人大把“中华民族”和“实现中华民族伟大复兴”载入宪法，确立了中华民族共同体的宪法地位和国家最高法律效力，为中国统一的多民族国家的全方位治理提供了法律依据和宪法遵循。我国在国家制度建设和国家治理实践中的一个突出而显著的优势，就是“坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展”。法治作为民族事务治理的基本途径和基本方式，对铸牢中华民族共同体意识具有不可替代的现实意义。

    一、中华民族共同体意识法治内涵的基本观点诠释

    56个民族是“多元”中华民族是“一体”。中国是一个统一的多民族国家，中华民族是由56个民族共同组成的政治法治共同体。《宪法》序言规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”主权独立和国家统一是现代国家建设的重要目标，“主权”是国家政治法治共同体的核心，是国家统一的坚实基础和主要标志。中华民族是国家政治法治共同体的活动主体，中国这种多元一体的独特民族结构，既塑造了多民族国家的制度体系，也决定了民族关系的发展和民族国家体制的建构。从结构上看，56个民族是“多元”，中华民族是“一体”。一体包括多元，一体是发展的主线和方向，多元则是要素和动力。从层次上看，多元是基础层次，一体是最高层次。多元一体格局的内在结构形式，彰显了国家统一、中华民族共同体“一体多元”的特点。我国台湾地区学者王尔敏通过对先秦典籍的研究，得出如下结论：在秦汉统一之前，“中国”这个词就已经“同时具备了政治—文化的意义，已经具有‘我—他’区分的民族辨别意义”。“秦统一中国后，获得了代表‘中国’的正统地位，政治意义上的‘中国’统一，文化意义上的中国随之扩张至整个帝国。以致秦汉之后，边疆民族政权竞相在国号、王号上冠以‘中国’名称，以示正统。”“诸夏”与“夷狄”界限被打破，“华夷一统”逐渐形成，古人从“中国”与“华夏”这两个名词中，各取其一字组成“中华”，用以指称“依冠华族”。1912年1月1日孙中山宣告中华民国成立，用铁的事实证明中华民族具有建立现代民族国家的能力。中华人民共和国的成立，实现了民族独立和人民解放，“中华民族”再次得到了新中国宪法的确认，从此揭开了中华民族伟大复兴的新篇章。然而对于“中华民族”含义的理解和表述，多年来一直存在着一定的分歧。“尽管中华民族的‘全民一体’属性与‘多元一体’属性一样早已形成，其事实存在已经延续多年，但它并未在认知中得到清晰的体现，更没有成为主流观点。”对中华民族共同体的“构成内容、组成人员及身份上仍然没有达成共识。”究其原因就在于在错综复杂的国际国内格局中，对少数民族及其少数民族问题在政策、认知和实践的多个层面，不适当地凸显和人为地放大了“少数民族”和“少数民族关系”。譬如，过去在某些民族院校，不同民族学生中一旦发生肢体纠纷，就会被人为地放大和上纲上线为“民族问题”，要求按照“民族问题”处置。同样的问题发生在一般高等院校，则普遍认为这就是同学之间的纠纷，根本不值得大惊小怪。“现实状况是，有些人并不赞成中华民族的一体化建设，甚至否定中华民族这个概念。他们往往以费孝通先生的‘中华民族多元一体’理论为依据，片面强调多元的基础和优先地位，而将一体置于依赖和从属的地位。”久而久之，“民族”就被人为地当作专门指“少数民族”的概念，在一些地方和部门甚至形成了特定的民族观，“中华民族”事实上被严重架空和虚化。一旦“全民一体”属性被忽略，国家的相关民族政策就会在执行中走样变形。因此，在任何时候、任何情况下，任何民族都不得以任何理由为借口，故意抬高抑或突出“多元”地位，不适当地贬低抑或忽视中华民族“一体”地位。

    中华民族是由诸多种要素组成的共同体。中华民族共同体是由共同的国家疆域、共有的历史记忆、共认的价值体系、共有的精神家园等诸多要素组成的统一体。具体说来，一是共同的国家疆域要素。当下中国的疆域包括960万平方公里的陆地领土、300多万平方公里的领海以及广阔的领空组成的硬疆域，它们是我国生存与发展的实体所在，是中华民族共同体生生不息的地理资源条件和生存发展场域。二是共有的历史记忆要素。共有历史记忆是指人们在同甘共苦、荣辱与共的历程中留下的历史记忆。这个共有的历史记忆从古老中国形成国家的时候就开始了，它是激发中国人民爱国主义热情、促进国家和谐统一的催化剂。在中国特色社会主义新时代，需要通过国家治理体系和治理能力现代化建设，有意识地建设民族共有精神家园，强化国家凝聚力精神纽带的功能作用。未来需要进一步巩固和铸牢中华民族共同体意识，尤其要增强人们有关中华民族共同体形成发展的历史记忆。三是共认的价值体系要素。中国在几千年传统农耕文明基础上结成的社会关系，本质上是一种共认的、较为原始的血缘、族缘、人伦和宗法关系，由此构成较为完整而成熟的道德价值体系和道德规范体系。“这套体系无论是从内在的情感信念上，还是从外在的行为要求上，都发展成为一套很完备的‘德目’，从而使中华传统美德成为中国传统文化的精髓，中国传统核心价值观又成为中华传统美德的集中体现。”“在以‘仁、义、礼、智、信’为核心的传统价值观体系中，‘仁’与‘义’始终居于该体系的第一个层次上，‘仁’是各种德性的灵魂和源泉，‘义’则是所有传统规范的原则和总纲。这五者之间既相互区别又相互联系，五个‘德目’共同构成了一个完备的规范体系，由此再衍生出其他具体的价值理念、道德准则和行为规范。与此相联系以‘三纲五常’为内核的传统核心价值观，在中国传统社会伦理道德规范体系中，也是极为重要的五个价值理念、道德准则和行为规范。”不同区域民众在不同民族之间交往交流交融的过程中，形成了多元共存、美美与共、同舟共济的生存价值观。四是共有的精神家园。中华民族共同体的核心和功能作用，说到底就是为中华民族成员在情感上打造一个共有的精神家园，提供一个“家”一样的归属感和精神生活的寄托。共有精神家园主要由共同的历史记忆和共享的中华文化共同构成，是中华文化认同所产生的精神归属，是“中华民族在长期的历史积淀中所形成的特有的传统、习惯、风俗、精神、心理、情感等非物质内容” 。其中的“历史记忆”与国家认同有着千丝万缕的联系。对共同记忆的挖掘，有益于强化公民的国家认同感，维护国家的统一和民族的团结。

    民族团结进步是中华民族共同体的基石。“中国”内涵的演化历史过程，表明政治中国与文化中国相互促进、相辅相成，从实体上扩充了中华的外延与内涵。中国自秦汉建立“大一统”的中央集权国家以来，维护“大一统”就深深扎根于中华民族共同体意识之中。第一次鸦片战争后，尽管“中华民族”概念没有正式提出来，民族国家的观念也没有获得有意识地构建。但在帝国主义列强的侵略面前，无论是汉人还是满人，皆以“中华”自居，“中华”开始指向全体中国人抑或指向中华文化。这就从事实上印证了“中华民族”不只是一个政治法律共同体，而且是一个有着深厚底藴的文化共同体，文化认同是民族团结进步的前提和基础。作为文化的中华民族表达了一种共通的价值和情感，这种由各民族形成的共通的价值和情感，又逐渐演化成为民族团结进步的根据和根源。不但各民族之间形成了交往交流交融的局面，“中央和地方民族政权之间也不断地交往互动，在历史长河中造就了中华民族交往交流交融的宏大历史图景，逐步形成了中华民族共同体。”这是一个以中华文化为精神纽带、具有通用语言文字和共同文化心理素质的、突显民族团结进步精神的稳定的共同体。这个联结中华民族与56个民族命运和利益的民族实体，把各族人民维系在一个统一的、多民族国家里世代传承。中华民族共同体积累了丰厚的历史文化遗产和政治遗产，是一个凝聚56个民族磅礴力量，推动国家政治制度巩固和发展的基础性政治资源库。《宪法》在维护民族团结方面的规定，具有规范公民权利义务的功能，是实现民族平等、建立和谐民族关系的基本要求。《刑法》则是民族团结进步的生命线，新时代维护民族平等与民族团结进步，促成了宪法与刑法法律实施的交集点。譬如，《刑法》第249条确立的煽动民族仇恨和民族歧视罪，就具有除宪法之外其他法律规范所不可替代的功能，其重大价值在于它成为中华民族共同体的法律基石，为广大公众所接受和认同并上升为一整套价值评价标准体系。从一定意义上说，中华民族骨子里就有爱国主义传统和反民族分裂的意识。民族团结进步是中华民族共同体存在的基石，反分裂法是中华民族共同体繁荣发展的法治保障。《反分裂国家法》第2条规定：“世界上只有一个中国，大陆和台湾同属一个中国，中国的主权和领土完整不容分割。维护国家主权和领土完整是包括台湾同胞在内的全中国人民的共同义务。”这即是说享有主权的中华民族，从法律规定上否定了内部民族抑或地域性民族主义的诉求，把内部民族的权利诉求和地域性诉求转化为国家统一下的民族平等、地域平等与国民平等，转化为国家治理方式和治理途径，使之成为民族团结进步的凝聚力和向心力。

    公民共同体意识是国家能力的组成部分。铸牢中华民族共同体意识在本质上，是强调要加强社会主义理想、信仰、价值观教育，尤其要重视和加强“五个认同”的教育，培育各族人民对中华民族共同体的自觉认同意识。实现对党和国家以及中华民族的认同，是每个公民尤其是共产党员应尽的宪法义务。中华民族共同体意识具有深厚的社会基础，中华文化基因注入了各族人民的血液和灵魂，已经成为各族人民战胜任何艰难险阻的心理源泉，在国家突发事件中，具有强大的凝聚力和精神正能量。譬如，2020年一场突如其来的世界性“新冠肺炎”疫情，对于任何国家执政党、国家权力机构来说，能否真正做到“把人的生命安全放在第一位”，能否“为普通老百姓安危冷暖着想”都是严峻的考验。中国共产党和中央政府带领全国人民奋力抗疫，不仅全面控制了疫情，而且恢复了正常的生产生活秩序。公民共同体意识是国家能力的组成部分，我国抗击疫情的过程凸显了中华民族大家庭的情感联结、价值理念和行动实践。14亿勤劳勇敢的中国人民，既可以“一动不动地宅在家里”，也可以“随之待命、奔赴抗疫一线”，体现了56个民族高度一致的爱国主义精神以及守望相助、团结忍耐、奉献牺牲精神。中国抗击疫情的成绩既充分诠释了“集中力量办大事”的强大国力，也充分证明了公民共同体意识、共同体精神是应对危机的国家能力。

    二、铸牢中华民族共同体意识法治内涵的基本要义

中华民族认同是铸牢中华民族共同体意识的法治基础。在晚清时代，以英国为首的西方帝国主义列强，用大炮轰开了中国的大门，中国自此进入了“半殖民地半封建社会”。在中华民族的危急时刻，民族独立便成了近代中国人高度关注的政治理念。在中国共产党成立之前的早期共产党创始人当中，最先接受“中华民族”这个词和观念的是李大钊。他在《晨钟之使命》中指出：“吾国历史相沿最久，积亚洲由来之数民族多民族融洽而成此中华民族”。李大钊和同时代的梁启超等近代有识之士，关于“再造中华国家”“复活中华民族”等积极主张，为后来中华民族共同体概念的提出提供了理论参考。建立一个富强、民主、文明、和谐的统一多民族国家，是56个民族人民的共同心愿和共同奋斗目标。中华民族共同体意识的主体，是包括汉族、少数民族等所有拥有中国国籍的公民。新时代铸牢中华民族共同体意识，“最关键的是搞好民族团结，最管用的是争取人心。”要挖掘多元一体在铸牢中华民族共同体意识实践中的指导作用，促使56个民族公民自觉增强对中华文化的认同感，尤其要强化公职人员的宪法意识和法治信念。法律体系是现代国家的规则化表达和体现，宪法规定了国家政治生活中的重要制度和原则，在法律体系中发挥举足轻重的关键性作用。因而依法治国、依法执政、依法行政，最关键、最核心的问题就是必须依宪治国、依宪执政。党的十八届四中全会强调，凡经人大及其常委会选举产生抑或任命的各级公职人员，无论其官职大小、职务高低，都需要在正式就职时公开向宪法宣誓。政府官员以及部分国家机关工作人员的宪法宣誓制度，不仅是一项他们履职时必须履行的法定义务，而且是一项在宪法之下强化法治共同体的重大举措。履新官员向宪法宣誓是世界上通行的惯例，在全世界142个有成文法的现代国家中，规定相关国家公职人员宣誓效忠宪法的有97个国家。自觉认同和遵守宪法，自觉履行和捍卫宪法，就是自觉认同和效忠国家。这里所论及的“国家公职人员宣誓效忠宪法”，说到底就是要通过公开向宪法宣誓的途径和方法对人民宣誓，显示“权力来自于人民”的敬畏感，向社会公众宣示自己对国家的效忠和崇敬。习近平在第七次西藏工作座谈会上的讲话中指出：“要重视加强学校思想政治教育，把爱国主义精神贯穿各级各类学校教育全过程，把爱我中华的种子埋入每个青少年的心灵深处。要培育和践行社会主义核心价值观，不断增强各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同。”尤其要通过经济发展、民生改善、民族团结进步的实际成效，广泛地激励和争取民心，人心的向背既是当下中国最大的政治，也是铸牢中华民族共同体意识关键。

    核心价值观是铸牢中华民族共同体意识的法治方向。中华文化是汉族与少数民族共同创造的，凝聚了各族人民的智慧，是各族人民共同享有的精神家园。我国单一制国家体制和结构形式，体现了各民族共有精神家园构建的原始动力，揭示了社会主义核心价值观的本质。56个民族人民在认同本民族文化的同时，自觉在社会主义核心价值观引领下认同中华文化，既是一种历史的必然，也是铸牢中华民族共同体意识的动力之源。习近平曾经指出：“一个国家、一个民族的强盛，总是以文化兴盛为支撑的，中华民族伟大复兴要以中华文化发展繁荣为条件。”2018年3月11日第十三届全国人大第一次会议，把《宪法》第24条第2款修改为“国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义教育”，高度显现了社会评判是非曲直的价值标准。党的十八大把法治确立为社会主义核心价值观的基本要素，反映了中国特色社会主义制度的价值共识，表达了社会主义意识形态的法治要求；十九大把坚持社会主义核心价值体系，作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的14条基本方略之一。“社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求。”文化是一个国家、一个民族的灵魂，崇正义、求大同、讲诚信、守信用的传统价值理念已经深入中国人的骨髓。最高人民法院于2021年2月出台《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》，强调要“正确贯彻实施民法典，充分发挥司法裁判在国家治理、社会治理中的规则引领和价值导向作用，进一步增强司法裁判的公信力和权威性，努力实现富强、民主、文明、和谐的价值目标，努力追求自由、平等、公正、法治的价值取向，努力践行爱国、敬业、诚信、友善的价值准则”。把社会主义核心价值观融入裁判文书，促使核心价值观成为铸牢中华民族共同体意识的法治方向，有利于发挥司法裁判在社会治理中的规则引领和价值导向作用。

    公民国家认同实质上是对宪法制度的认同。在文明法治社会里，人们通过制定宪法程序组建国家，然后国家又通过授权的方式赋予公民身份，国家认同正好体现了公民与共同体之间的内在联系。公民对国家的认同无异于对宪法和国家制度的认同，任何一个没有国家认同牢固基础的国家，终究是经不起国际风浪冲击的。当然，至今也说不出哪个国家已经建立起了永久性的国家认同，世界发展史还没有提供这方面强有力的证据。首届中国人民政治协商会议共同纲领，明确规定了新中国的国体和政体。“五四宪法”规定“中华人民共和国是统一的多民族国家”，从而开启了当代“民族国家”建设的新纪元。2018年“宪法修正案”引人瞩目的新亮点，就是国家把“中华民族”入宪。现行宪法不仅在“序言”中载入了“中华民族”概念，而且在第一章规定了统一多民族国家的单一制国家结构，从而确立了其至高无上的宪法地位。中国的单一制国家结构形式，彰显了民主集中制的显著特色，体现了在较短的时间内“集结最多资源、凝聚最大力量办大事”的巨大优势。诸如改革开放以来的“中国速度”“脱贫攻坚成就”“中国抗疫精神”等，就是富有说服力的例证。中华民族入宪的重大价值起码有两点：一是把实现中华民族伟大复兴作为国家建设的最高目标；二是把“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”纳入统一战线范围。爱国者不仅指中华人民共和国的国民，而且涵盖了长期生活在海外的中华儿女，这就从宪法规定上扩大了国家认同主体的范畴。宪法第1条规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”宪法是国家权力的授权书，公民权利的保障书。单一制国家结构传统，决定了中国只有一个中央政府，地方各级政府依据宪法规定设立，无条件地接受中央政府统一领导。这种单一制国家结构形式在法治的维度上，形成了共同体内部成员对以宪法为核心的国家法律体系的认同和遵循。中华民族共同体内部成员，对国家宪法的认同程度，必须高于对本民族风俗习惯的认同。公民对国家法律体系和国家制度认同的实质，就是对统一多民族国家的认同。国家认同奠定了国家的合法性基础，也决定了国家的安全、稳定与繁荣。“十四五”期间，要把中华民族共同体意识全面融入民族事务治理的法律法规体系，通过立法修法推进共同体意识的铸造和固化，运用法治思维、法治方式和法治手段实现民族事务治理和国家治理。通过推进中华民族共同体的宪法化和创新发展，形成科学完备、以法治为基础的国家治理体系，是保障各民族权利、实现国家稳定统一、长治久安的真谛。

    完善民族区域自治制度是铸牢中华民族共同体意识的根基。“经国序民，正其制度”，只有“善制”方能实现“善治”。民族区域自治是民族事务治理法律法规、民族政策的源头，是国家统一与地方自治因素的正确结合，体现了我国处理民族事务和解决民族问题的自信心，既能保证国家统一，又能保证少数民族管理本民族内部事务。费孝通提出的多元一体格局，在本质上就是对中华民族最好的诠释。《民族区域自治法》“序言”规定：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。”坚持和完善民族区域自治制度，是在政治上铸牢中华民族共同体意识的具体体现。在社会主义革命和社会主义建设实践中，始终坚持统一和自治相结合、民族因素与区域因素相结合的原则，是中华民族共同体增强凝聚力的政治制度形式，是以根本大法的方式确立的一项国家基本政治制度。宪法和民族区域自治法赋予各少数民族对本民族内部事务的自治权，对少数民族群众给予特别的制度关怀和法律保护。譬如，每年全国两会期间，大会特别重视各民族地区人大代表的提案和建议，积极维护各民族群众的政治权利和经济权益。自治权的依法享有和依法行使，是国家为保障少数民族当家作主权利的实现，专门进行的一项制度设计和制度安排。在法治维度上，铸牢中华民族共同体意识就是通过法律制度建设，形成中华民族共同体内部成员对国家政治制度的认同，对国家宪法和法律体系的认同。民生保障制度是法治社会的基础。补齐民生短板、促进社会公平正义，满足人民日益增长的美好生活需求，是党和政府工作须臾不可忽视的现实问题。中办和国办《关于全面深入持久开展民族团结进步工作 铸牢中华民族共同体意识的意见》，要求“全面贯彻落实宪法和民族区域自治法，依法保障各民族公民合法权益，坚决打击破坏民族团结和制造民族分裂的违法犯罪行为。”

    三、铸牢中华民族共同体意识法治保障的法治路径

夯实民族事务治理法治化建设的基础。对国家的认同既是中华民族最根本的认同，也是各族人民对宪法和法律体系的认同。民族工作无小事，必须运用法治思维来认识新形势下的民族关系问题，依法处置民族地区社会生活中出现的各种矛盾和纠纷，引导广大民众牢固树立遵纪守法的公民意识，推进民族事务治理法治化进程，夯实民族事务治理法治化的基础，维护好党的十八大以来取得的稳疆固边、社会秩序安定团结的积极成果。处置好民族事务既涉及到物质方面，也涉及到精神方面，是一件既要见物、更要见人的大事情。习近平在第七次西藏工作座谈会上强调，要不断“增进各民族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同。”祖国统一、民族富强是各族人民的根本利益所在，各族人民大团结是中国人的生命线、祖国统一的重要保证。只有铸牢中华民族共同体意识，才能促进“各民族要像石榴籽一样紧紧抱在一起”。习近平提出的“五个认同”，是新时代铸牢中华民族共同体意识的价值取向，是夯实民族事务治理法治化建设的政治基础，是推动各民族走向共同繁荣的内生力量。它系统地揭示了新时代“铸牢中华民族共同体意识”的法治内涵，丰富了做好民族工作的认识论和方法论。做好新时代的民族事务治理工作，要进一步推进民族区域自治制度，保障各族民众的合法权益；要进一步加强与国际社会的交流与合作，把命运共同体的理念推向世界。需要依据形势的发展变化，促使民族工作理论和民族工作实践与时俱进，尽可能减少同一地区不同民族之间的公共服务政策差异。尤其要慎防某些不合时宜的政策误导，不适当地、人为地制造区域之间、不同民族群体之间的差距，导致民族关系失衡而损害民族团结。进一步做好民族事务治理法规体系完善工作，确保依法治理民族事务工作落到实处，发挥法治对民族事务治理引领和保障作用，推进各级政府民族事务治理权的规范化和法制化。

    加强党政领导机关法治思维能力建设。党的十九届四中全会决定指出：要“加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进法治中国建设。”强调法治思维和法治能力是各级党政领导干部必备的政治素质和业务素质，各级党政机关提拔和任用领导干部，必须考核法治思维和法治能力。要铸牢中华民族共同体意识，首先就要把执政党治理好、建设好，加强党政领导机关法治思维能力建设。当法治思维被确定为党政机关领导干部的基本素质和目标要求后，还需要对法治思维定义和基本内容予以界定。法治思维是社会主义法治话语体系的重要组成部分，法治思维与法律思维在含义上是基本一致的，两者之间并没有本质性的区别。但法律思维是法治思维的先声和楷模，强调法治思维与法律思维的一致性，目的在于杜绝有些人习惯性地把太多的政治与道德内容，不适当地塞进法治思维框架。历代统治者习惯于把“法治”置于“人治”之下，以凸显统治者个人绝对权威对法治的操控能力。历代“明儒暗法”“德主刑辅”的治理思维，使得法律乃至维护专制的法制处于从属的辅助地位，始终成为封建统治者掌控的驯服工具。尽管古代也有主张法制的法家和思想家，但无不强调对君主权、皇权的维护，漠视或忽视对平民百姓权利的保护。在法治与人治关系问题上，历代统治者始终认为，法律只不过是“人造之物”。在这样一个思维框架下，“法”始终没有成为中国社会治理的主体。甚至在今天一些党员干部的脑海里，同样没有接受法治就是要限制公权力的任性，也没有接受法律规范、法律程序以及法治思维方式对自身的约束。传统的法制思维与当下的法治思维相比较，确实具有天壤之别。法治思维是对“遇事找人、解决问题找领导”人治模式深刻反思的结果，是国家法治能力的前提和基础，它的功能作用在于切实把法律知识转化为法律效能。不实现“政治人”到“法律人”思维模式的转变，就难以在积重难返的政治领域实现真正的社会主义法治。在我国社会主义初级阶段，社会主义法治还没有真正建立起它应有的权威性，我国的全面法治建设才刚刚起步，必须加强党政领导机关法治思维能力建设，各级党政干部要带头学法、用法，运用法治思维方式和法治手段处置民族问题，解决人民群众现实生活中的疑难问题。

    全面实施宪法是铸牢中华民族共同体意识的法治保障。《宪法》规定了国家的性质、根本政治制度和国家政权组织体系构建，是国家权力的授权书、治国安邦的总章程，也是中国特色社会主义法律体系的核心。《宪法》中有关维护民族团结的规定，是刑事立法的依据和价值指引，必须“更加自觉地维护我国主权、安全、发展利益，坚决反对一切分裂祖国、破坏民族团结和社会和谐稳定的行为。”《刑法》第249条“煽动民族仇恨、民族歧视”罪的规定，本质上是《宪法》民族团结规范的延伸和具体化。维护民族团结作为我国公民的一项义务，必须提倡和推进平等、和谐的民族关系，严厉禁止任何民族歧视、民族仇恨和民族压迫的行为。“八二宪法”的最大贡献之一，就是明确规定“中华人民共和国各民族一律平等”，禁止任何民族歧视、民族仇恨和民族压迫的行为，为民族团结公权力保障提供了宪法依据，进一步筑牢了民族团结进步和中华民族共同体的宪法地位。2018年的“宪法修正案”把“中华民族”载入宪法，反映了56个民族人民和衷共济、守望相助的共同心愿。习近平指出：“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的威力在于人民出自真诚的信仰。”“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”民族自觉除了关切本民族的存在和发展之外，还关切到整个国家利益、中华民族共同体利益，核心价值观是中华民族共同体意识的内核。在社会主义新时代，全面实施宪法是铸牢中华民族共同体意识的法治保障，需要运用刑法手段严厉打击各种破坏中华民族共同体意识构件的行为，为推进中华民族伟大复兴提供基础性条件。

    以制度体系为民族共同体意识提供法治保障。国家制度体系关系到国家发展、社会稳定和人民福祉，作为一个规范、形塑和调整社会关系的历史范畴，对推进中华民族共同体意识建设起着至关重要的作用。社会主义法治总是同国家制度体系联系在一起的，国家实行法治的目的在于通过实施法律规范实现良法善治。而民生福祉又是社会主义建设事业的出发点和落脚点，国家制度体系的生命力在于实施，目标一经确定关键就在于执行，完善的制度体系离不开有效执行和深入落实。“人人尽职尽责”是建立在个体特殊性优势上面的，需要以制度体系为保障提升治理主体参与社会治理的能力；需要把国家的制度优势转化为国家治理效能，不断提升社会治理现代化水平。社会治理需要人人参与、大家尽责，只要“人人尽职尽责”，就能最大限度地发挥治理主体的能量，建设“人人有责”“人人受益”的社会共同体。法律制度体系能够为民族共同体意识建设提供法治保障，“国家制度建设得越好，越能代表、实现和保障中华民族共同体的利益，各民族对国家认同的程度就越高，各民族的中华民族共同体意识就越强。”因而新时代铸牢中华民族共同体意识，就是要借助民族国家的强大的政治制度体系，将分散的56个民族融合成为中华民族共同体，依靠法治建设和保障作用，增强所有公民的身份权和中华民族归属感，实现中华民族共同体由历史文化共同体，嬗变并转型为政治法律共同体。在社会主义新时代需要进一步结合实际推进“枫桥经验”，关注重点地区、重点人群，把有限的资源、优质的服务下沉到基层，把热心服务送到基层、把问题解决在基层、把矛盾化解在基层，切实提升社会治理现代化水平，实现社会基层治理精准化和精细化，不断满足人民群众多层次、多样化的民生需求。

    彰显“十四五”规划对法治建设实践的引领作用。我国自1953年制定和实施“第一个五年发展计划”肇始，就把政治、经济、文化和社会的统筹发展与协调推进，纳入“五年发展规划”之中实施，其取得的预期成效深刻地体现了中国特色社会主义制度的巨大优越性，显现五年发展规划在引领法治建设和中华民族共同体意识建设方面，具有无与伦比的政策导向功能作用。譬如，“九五计划”明确规划了法制建设的目标和任务，强调要着力加快经济立法，为建立和健全社会主义市场经济体制提供良好的法治环境，提出“要把经济立法放在重要位置，用法律引导、推进和保障社会主义市场经济的健康发展；继续制定和完善规范市场主体和市场行为、维护市场秩序、改善和加强宏观调控、建立和健全社会保障制度、促进对外开放等方面的法律；制定和完善振兴基础产业和支柱产业、规范政府行为、保护环境资源、保护知识产权等方面的法律。”“十三五”规划是党的十八大后制定的第一个五年规划，它全面系统地体现了党的十八大报告以及党的十八届三中全会、四中全会决定关于全面推进依法治国的要求，规定了“全面推进法治中国建设”“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”“加快建设法治政府”“促进司法公正”“全面推进法治社会建设”的目标任务，成为“十三五”期间全面推进依法治国各项法治工作的行动指南。总之，从“九五”计划到“十三五”规划，我国社会主义法治建设的目标任务和要求，都在每个“五年发展规划”中得到很好体现，成为名副其实的法治建设实践的行动指南。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标的建议》，描绘出未来5年以及到2035年实现法治战略目标的时间表：一是从2020年到2035年，在2020年全面建成小康社会的基础上再奋斗15年，基本实现社会主义现代化；二是从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上再奋斗15年，“把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”“十四五”规划目标任务和要求的科学设计，与党的十九大报告提出的“两步走”战略第一阶段所要完成的整治目标是完全一致的。它对于不断提升党和政府依法执政、依法行政和依法治理国家的能力和水平，对于推进国家法治现代化建设和中华民族共同体意识建设具有极为重要的引领作用。2035年法治发展远景目标的设定，为“十四五”期间乃至更长的时期内，法治国家、法治政府、法治社会建设提供了科学依据和根本遵循，标志着我国全面依法治国各项政策已经完全成熟，系统地强化了以人民为中心、扩大对外开放、全面依法治国、统筹发展和安全等方面的战略内容。