杨杰：美国立法禁止新疆产品，中国政府和企业如何应对？
【文/杨杰、李志】
一、序言
上周，美国众议院及参议院分别投票通过名为“Uyghur Forced Labor Prevention Act”（中译：《防止强迫维吾尔族人劳动法》）的法案，接下来，只等美国总统拜登正式签署后，该法案就正式成为美国法律而具有效力。
该法案的通过，标志着美国针对新疆棉花挑起的事件，将由舆论制裁、经济制裁，正式上升为法律制裁。
《防止强迫维吾尔族人劳动法》肇始于美国等西方国家单方面制造新疆棉花存在所谓的“强迫劳动”事件，中间几经变更与修改，至本月再度提交美国国会审议，美国已下定决心要与新疆产品硬刚到底。
2021年10月20日，乌鲁木齐，五家渠市周边的棉田里，采棉机正开足马力采收新棉。图片来源：视觉中国
面对国际地缘政治的态势与变化，中国相继出台《不可靠实体清单规定》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》与《反外国制裁法》，以加快应对美国的单边制裁威胁。
不过作为中国企业而言，实有必要未雨绸缪，针对诸如《防止强迫维吾尔族人劳动法》等西方国家制定的单边制裁法律，做好充分的分析与应对工作。
二、《防止强迫维吾尔族人劳动法》与新疆棉花的纠葛始末
（一）《防止强迫维吾尔族人劳动法》出台
2020年3月，美国众议院议员吉姆·麦戈文（Jim McGovern）联合参议院议员马克·卢比奥（Marco Antonio Rubio），以新疆棉花存在针对维吾尔族人的“强迫劳动”为由，提起《防止强迫维吾尔族人劳动法》法案，这是《防止强迫维吾尔族人劳动法》在美国参众两院的雏形。2020年9月，美国众议院通过《防止强迫维吾尔族人劳动法》。
全球性非营利组织良好棉花发展协会（BCI）随后也公告称：因为在新疆进行可信的调查越趋困难，所以决定暂停发放 BCI 的棉花许可证。
由此可以看出，《防止强迫维吾尔族人劳动法》虽然尚未正式生效，但已显露出对新疆棉花的不利影响。
后因美国国会换届，2021年美国众议院与参议院又分别提出各自版本的《防止强迫维吾尔族人劳动法》。
2021年7月，美国国会参议院通过《防止强迫维吾尔族人劳动法》，并指责中国政府在新疆存在“强迫劳动”等侵犯人权行为，意图对中国有关个人和实体实施制裁。
新疆棉纺行业代表驳斥“强迫劳动”谎言。图片来源：视觉中国
因拜登政府为使该法案容易实施，而对其进行了部分修改，故众议院与参议院需再次对该法案进行表决。
时至2021年12月14日与16日，众议院与参议院先后相隔两天通过《防止强迫维吾尔族人劳动法》，这是两院最终版本的《防止强迫维吾尔族人劳动法》。
美国国会刚通过的《防止强迫维吾尔族人劳动法》，重点内容有如下三项：
第一，全面禁止进口所有来自新疆的产品，并推定所有新疆产品均涉及“强迫劳动”，除非得到无“强迫劳动”之认证（可反驳性推定，rebuttable presumption）。
第二，要求美国国土安全部拟定一份清单，列举与中国政府合作进行“强迫劳动”的实体。
第三，对新疆商品的进口禁令，将在法案生效180天后正式执行。
（二）针对新疆棉花的三次暂扣令
针对新疆棉花存在的所谓“强迫劳动”事件，美国国会除在立法方面推动《防止强迫维吾尔族人劳动法》外，美国海关与边境保护局还发布了三次暂扣令。
2020年9月，即《中美贸易协议》生效后9个月（根据《中美贸易协议》，中国在2020年至2021年增加对美国棉花的进口），美国国土安全部（U.S. Department of Homeland Security，DHS）下属的海关与边境保护局（U.S. Customs and Border Protection，CBP）对新疆棉花发布了第一次暂扣令（Withhold and Release Orders, WROs，也称预扣令）。
该暂扣令允许美国各入境口岸海关扣留由中国五个相关实体生产的货物，扣留的理由为中国出口到美国的这些由新疆棉花加工制成的货物，存在“强迫劳动”。
这些货物运输到美国供应链时，将对美国工人与商界造成不利影响。暂扣令发布的法律依据，就是大名鼎鼎的1930年美国关税法第307条。
2020年12月，美国国土安全部又宣布，海关与边境保护局将在美国所有入境口岸扣留由中国新疆生产建设兵团（XPCC）及下属、附属实体生产的棉花及棉织品货物。理由为这些货物使用了“强迫劳动”，并包含监狱改造罪犯劳动。这是美国第二次针对新疆棉花发布暂扣令。
2021年1月，美国海关与边境保护局再一次宣布，将对所有新疆棉花及番茄产品实施暂扣令，这些产品包括服装、纺织品以及番茄罐头、番茄汁等。这是美国第三次针对新疆棉花发布暂扣令，并将暂扣令的适用范围扩大至番茄以及相关下游产品。暂扣令发布的理由与前两次相同，亦为新疆存在“强迫劳动”。
三、何为美国海关与边境保护局暂扣令
经过上述针对新疆棉花事件时间线的梳理，可以看出，美国目前针对新疆棉花的频繁打击手段为海关与边境保护局发布的暂扣令（《防止强迫维吾尔族人劳动法》还未生效，但预估美国海关暂扣令还将会是该法案的主要制裁手段之一）。
事实上，美国针对新疆棉花可动用的打击措施不限于暂扣令，其国内适用依据也不局限在1930年关税法上。
早于2020年，美国时任总统特朗普就已签署《维吾尔人权政策法案》，该法案授权美国对侵犯新疆人权的个人实施冻结资产、罚款等制裁措施。
此外，特朗普政府还曾发布过行政命令（13818号），允许美国政府对美国境外发生的侵犯人权行为进行经济制裁。但在新疆棉花事件上，美国海关与边境保护局所发布的暂扣令，都已成为不得不关注的焦点。
（一）暂扣令实施的美国国内法依据
美国针对新疆棉花发布的三次暂扣令，依据均为1930年美国关税法（Tariff Act of 1930, The Smoot-Hawley Tariff Act）第307条。因1930年美国关税法的发起者为里斯·斯姆特（Reed Smoot）及威尔斯·C·霍利（Wills C. Hawley），故又得名为斯姆特-霍利关税法。
斯姆特-霍利关税法于1930年由美国总统胡佛签署（胡佛签署该法案，是为履行其提高关税的竞选承诺），该法案被视为1929年至1933年美国经济大危机的催化剂。
简言之，根据1930年美国关税法第307条之规定，所有通过“强迫劳动”生产的货物，均无权进入美国港口，并禁止进口。所谓“强迫劳动”是指，个人在不履行劳动义务就会被处罚时所提供的劳动，并且该劳动的提供非出于自愿。
因为，美国认为新疆棉花存在对于维吾尔族人的“强迫劳动”，而“强迫劳动”生产的商品因1930年美国关税法，应被排斥在美国市场之外。故而，美国海关与边境保护局针对新疆棉花产品发布了三次暂扣令。
（二）暂扣令的法律性质
从直观上看，美国通过发布暂扣令的方式，阻碍中国新疆棉花产品进入美国市场，在性质上应属于非关税贸易壁垒。但考虑到美国有借助暂扣令的实施，达到将1930年关税法的效力辐射到中国新疆，进而影响（或改变）新疆存在的“强迫劳动”现象。
**这种手段，已经类似于美国对外惯用的经济制裁手段。因暂扣令针对的是货物，并未指明人的连接点，因此，还难以上升到一级制裁或二级制裁的程度。**换句话说，暂扣令发布的根深目的，在于通过经济制裁的手段，改变或消灭新疆存在的所谓“强迫劳动”现象。
（三）暂扣令的救济渠道
美国海关与边境保护局一旦发布暂扣令，国内进口商可在三个月内提出异议，并证明货物的所有部件均与“强迫劳动”无关。
这个证明过程是关于货物整个供应链环节的“清白之旅”，而非仅仅证明某一生产环节不包含“强迫劳动”。在证明程度上，美国海关与边境保护局有非常大的裁量权限。
如果美国海关与边境保护局接受美国国内供应商的异议，则货物被放行进入美国市场。如果美国海关与边境保护局拒绝美国国内供应商的异议，美国国内供应商需要将涉嫌“强迫劳动”的货物退运出美国。否则，美国海关与边境保护局有权扣押并销毁货物。
四、拜登政府的后续动作
（一）签署《防止强迫维吾尔族人劳动法》
因《防止强迫维吾尔族人劳动法》的最终版本，上周已经由美国众议院与参议院分别表决通过，只等送交白宫，经美国总统拜登签署，即可完成美国国内立法程序。
美国白宫新闻发言人普萨基12月14日也对总统拜登是否签署该法案，进行明确表态，即白宫将明确同意国会的观点，处理新疆存在的“强迫劳动”问题。
美国华盛顿特区，白宫新闻发言人珍·普萨基出席新闻发布会。图片来源：视觉中国
由此可见，拜登签署《防止强迫维吾尔族人劳动法》只是时间上的问题，而不会再存在其它障碍。预计最快今年年底前，拜登就会签署《防止强迫维吾尔族人劳动法》。
因禁令会在180天内正式生效实施，因此可以预料，至明年中叶，《防止强迫维吾尔族人劳动法》就会正式登入美国打压新疆棉花等产品的法律舞台。届时，会有更多新疆产品面临美国海关与边境保护局的扣押措施。
（二）或有更多中国官员与实体面临美国制裁
在《防止强迫维吾尔族人劳动法》最终版表决之前，美国就以“强迫劳动”为由制裁了多名新疆官员以及新疆实体。对新疆官员的制裁对象主要为新疆党政高级官员，制裁手段主要包括禁止与资产冻结。
制裁的实体为涉及“强迫劳动”的生产企业，不仅涵盖新疆棉花，还扩大至番茄等下游产品，制裁手段为暂扣令，前文已对此详细说明。
《防止强迫维吾尔族人劳动法》将新疆生产的商品范围进一步扩大，与之相关的官员或实体在法案生效后，若仍进行“强迫劳动”或者与“强迫劳动”有关的商品贸易，美国应会再次采取制裁手段。
（三）要求美国企业不再进行与新疆相关的商业往来
《防止强迫维吾尔族人劳动法》明确禁止进口所有来自新疆的产品，除非进口商能够提供充分确信证据，证明进口产品与“强迫劳动”无关。加之，本次法案更进一步推定所有新疆生产的产品均涉及“强迫劳动”。
考虑到证明的难度与复杂性，新疆棉花生产厂商与进口厂商几乎不可能完成证明要求。为避免美国国内进口商因违反《防止强迫维吾尔族人劳动法》而遭受处罚，拜登政府应该也会通过一些方式与手段，要求美国企业不与新疆产品出现瓜葛，进而切断新疆产品进入美国的传送渠道。
五、中国企业的因应之策
在《防止强迫维吾尔族人劳动法》生效前夕，面对美国潜在的种种制裁手段，中国也有必要采取应对措施，以免受制于人。
（一）企业层面
《防止强迫维吾尔族人劳动法》生效后，中国企业应从如下四个方面入手应对美国经济制裁。
第一，企业应当进行系统的供应链排查。《防止强迫维吾尔族人劳动法》将新疆地区的所有商品均推定为涉及到“强迫劳动”，而推翻“强迫劳动”推定的唯一路径就是系统的供应链排查，以证明“强迫劳动”纯属子虚乌有。
这将目前美国“只有在有合理证据表明存在‘强迫劳动’时，商品才会禁止进口”，通过举证责任倒置的方式，要求进口企业自证清白。
供应链排查需要进口企业提供从下游至上游全链条的产供销文件材料，对于以棉花为生产原料的商品而言，供应链环节往往较长，还可能牵涉到不同国家或地区，因此，证明的难度非常大。
这就要求企业在管理层面有具体的规章制度，在产购销环节有完整的单证资料记录，并且这些规章制度或单证记录能够切实落地，以供源头追溯。
在供应链排查方面，企业也应积极寻求外部律师、会计师与税务师的协助，他们专业的知识与技能，能够准确识别风险，有效提升排查效率。
第二，外国企业如果因遵守《防止强迫维吾尔族人劳动法》，而不当中断与中国企业之间的正常经贸活动，中国企业可依据《不可靠实体清单规定》第五条之规定，向工作机制进行建议或举报。
工作机制根据调查结果可将外国企业列入不可靠实体清单，并实施相关的制裁措施（包括投资限制、罚款等），以迫使外国企业停止不正当中断与新疆的交易行为。
**第三，中国企业可依据《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》进行报告或诉讼。**一方面，美国以“强迫劳动”为由，通过发布暂扣令的方式，禁止或者限制国外企业与中国企业进行商业往来，停止进口新疆产品，对中国企业产生限制正常商贸活动的影响。
中国企业可根据《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第五条规定，向商务部进行报告。
商务部经评估后，确认《防止强迫维吾尔族人劳动法》存在不当的域外适用，可发布不得承认、不得执行、不得遵守美国禁令的禁令，要求相关企业不得因为美国禁令而停止使用新疆产品。
另一方面，相关企业如果因为遵守美国禁令以及《防止强迫维吾尔族人劳动法》，而侵害中国企业的合法权益，中国企业有权根据《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第九条提起诉讼，请求相关企业赔偿损失。
**第四，中国企业应当执行国务院有关部门采取的反制措施。**美国以新疆根本不存在的“强迫劳动”为由，如果对新疆产品发布禁令，影响外国企业针对新疆产品的商业往来，属于《反外国制裁法》第三条规定的歧视性限制措施。
中国有权采取相应的反制措施，将实施歧视性限制措施的组织列入反制清单，并采取反制措施。中国企业应当执行国务院有关部门采取的反制措施，如果违反规定，国务院有关部门依法限制或者禁止其从事相关活动。
（二）政府层面
上文已经提及中国企业可依据《不可靠实体清单规定》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》与《反外国制裁法》应对美国制裁。但《不可靠实体清单规定》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》均由商务部制定，在效力上均属于部门规章，并未达到法律的层面。
《反外国制裁法》则是中国整个阻断法律体系中，唯一一部法律级别的规范。更加存有疑虑的是，《不可靠实体清单规定》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》和《反外国制裁法》在实际操作过程中，都需要中国政府推出更进一步的实施规则或办法、解释进行细化，以强化反制效力。
2021年3月8日，全国人大常委会委员长栗战书向十三届全国人大四次会议做常委会工作报告时指出，加快推进涉外领域立法，围绕反制裁、反干涉、反制长臂管辖等，充实应对挑战、防范风险的法律“工具箱”，推动形成系统完备的涉外法律法规体系。
栗战书委员长的讲话要求通过涉外法律体系，应对美国的干涉以及制裁。考虑到栗战书委员长的讲话将重点放在了应对挑战、防范风险层面，中国顶层似乎已经决定，在应对美国的制裁上，采取以我为主，不主动脱钩的态度。
无论如何，未来中国若想真正阻击美国的经济制裁，就必须从战略和战术两方面进行考虑。战略上继续推进改革开放，加强多边贸易体系建设，增加美国的制裁成本和经济代价。战术上要加强实现阻断法律体系的进一步完善和细化，尤其是在法律层级上充实禁令和豁免制度规范。