国务院有关部门首提合宪性审查，事关“民族语言教学”-王恺雯

【文/观察者网 王恺雯  编辑/马雪】

由国务院有关部门提出的合宪性审查建议，首次出现在全国人大常委会法工委备案审查工作报告中。

12月21日，全国人大常委会法工委关于2021年备案审查工作情况的报告，提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议。

报告提到，国务院有关主管部门对有的民族自治地方民族教育条例等法规提出审查建议，认为条例中的有关规定存在合宪性问题，不利于促进民族交往交流交融。

全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员王锴和南开大学法学院副教授李晓兵对观察者网表示，这一“首例”具有突破性意义。

这两年，在法工委的年度备案审查工作报告中，对合宪性问题的披露不再“隐现”，而是更直接、深入地对有关内容给予突出强调。

王锴指出，合宪性审查在立法法、监督法等法律中都有体现，但这一制度的加速落实是在十九大以后，自那时起，我国合宪性审查制度开始从书面走向实践。

王锴还提到，和西方国家较为被动的合宪性审查相比，中国的合宪性审查形式更多样也更主动，除了依申请审查，还包括依职权审查、专项审查等形式。

12月24日，十三届全国人大常委会第三十二次会议在北京人民大会堂闭幕。栗战书委员长主持会议。  图源：新华社

“一些地区的理解可能有偏差，把推广普通话误解成一种倡导”

2021年全国人大常委会法工委备案审查工作报告中提到：

国务院有关主管部门对有的民族自治地方民族教育条例等法规提出合宪性审查建议，认为条例中的有关规定存在合宪性问题，不利于促进民族交往交流交融。

我们审查认为，宪法和有关法律已对推广普及国家通用语言文字作出明确规定，包括民族地区在内的全国各地区应当全面推行国家通用语言文字教育教学，有关法规中的相关内容应予纠正。经沟通，制定机关已废止有关法规。

这是法工委首次收到由国务院有关部门提出的合宪性审查建议。

合宪性审查，是指依据宪法对宪法以下的法律文件是否符合宪法进行审查。在对法规、司法解释备案审查过程中，合宪性标准一直是一个重要的审查标准，对合宪性、涉宪性问题作出研究处理是备案审查工作的常规内容。

值得一提的是，2020年的备案审查工作报告，也披露了地方性法规涉及民族语言文字教学的案例，并出现了“与宪法规定不一致”的措辞。

2020年的报告提到：

有的地方性法规规定，各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学；有的规定，经本地教育行政部门同意，有条件的民族学校部分课程可以用汉语言文字授课。

我们审查认为，上述规定与宪法第十九条第五款关于国家推广全国通用的普通话的规定和国家通用语言文字法、教育法等有关法律的规定不一致，已要求制定机关作出修改。

观察者网注意到，此前，曾有地区在教育条例中规定，“自治区各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学，重点发展民族学校的双语教学工作”，引发舆论争议。

2021年9月，云南大理，永平县北斗彝族乡九年制学校师生正在上课   图源：IC Photo

中华人民共和国宪法第十九条规定，“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”“国家推广全国通用的普通话”。

国家通用语言文字法规定，“国家推广普通话，推行规范汉字”。

中华人民共和国教育法第十二条规定：

国家通用语言文字为学校及其他教育机构的基本教育教学语言文字，学校及其他教育机构应当使用国家通用语言文字进行教育教学；

民族自治地方以少数民族学生为主的学校及其他教育机构，从实际出发，使用国家通用语言文字和本民族或者当地民族通用的语言文字实施双语教育。

全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员王锴23日对观察者网表示，宪法规定国家推广全国通用的普通话，一些地区对此的理解可能有偏差，把推广普通话误解成一种“倡导”。

“宪法中推广普通话这条是在总纲部分，总纲主要是规定国家的各项任务，实际上是对国家施加义务，并不是一种倡导。”

西北政法大学人权研究中心执行主任、教授常安指出，现行宪法和国家通用语言文字法的有关规定，明确了国家通用语言文字的宪法和法律地位，阐明了推广普及国家通用语言文字属于国家事权的权力属性，也表明学习使用国家通用语言文字既是全国各族公民所享有的法定权利，也是全国各族公民所必须遵循的法定义务。

常安认为，即使从少数民族公民权利保障视角出发，推广和普及国家通用语言文字，无论是对少数民族公民受教育权的保护，还是个人劳动与就业权利的切实保障，乃至通过语言扶贫所实现的经济社会权利享有程度的提升，都是一种实实在在的以发展促人权，以文化、教育权利的保护带动基本权利的全面保障。

2021年3月，察右后旗蒙古族学校有序推进国家统编教材工作，校园里书声朗朗 图源：乌兰察布新闻网

“首例”的突破性意义

在王锴和李晓兵看来，今年首次出现由国务院有关部门提出合宪性审查建议，具有突破性意义。

李晓兵23日对观察者网表示，授予地方立法权在一定程度上可以发挥地方的积极性和主动性，但同时也会出现地方性法规和上位法不一致，甚至相抵触的情况，这种情况下，合宪性审查就被提上了日程。

王锴指出：“立法法第99条规定，我们国家有权提出合宪性审查的包括国家机关、社会团体、企事业单位和公民等，但是过去提审查的主要都是公民和社会组织，没有国务院有关部门提过。”

对于出现这种情况原因，王锴认为，一是“动力”问题，“他为什么要去提？据我所知，今年的案例属于提出审查建议的有关部门的管辖范围，实际上是在履行他的监管职责。”

“第二，提出合宪性审查首先要认为其中确实有违宪的嫌疑，但我国宪法解释权属于全国人大常委会，国家机关在没有把握的情况下不太会提出审查建议。而去年已经发生了一例类似的事情，去年的报告也明确说了有关情况与宪法规定不一致，所以就不存在拿不准的情形。”

合宪性问题不再“隐现”

从2017年开始，全国人大常委会开始听取法工委年度备案审查工作情况报告。

李晓兵指出，全国人大常委会具有解释宪法、监督宪法实施的职权。以往很多备案审查的具体工作并没有对外公开，近几年都会公开报告，的确是一个非常可喜的变化。

值得注意的是，近两年，委备案审查工作报告对法规、司法解释中的合宪性、涉宪性问题审查程度也更直接、更深入。

2018年，法工委对全国政协委员提出的关于对收容教育制度进行合宪性审查的提案进行了研究，经调研论证，协调各方，推动废止了收容教育制度。不过，当时的备案审查工作报告中，并没有出现有关制度“是否合宪”的表述。

2018年，全国政协委员朱征夫对收容教育制度提出合宪性审查申请  图源：IC PHOTO

而2020年的备案审查工作报告，不但将合宪性、涉宪性案例单独作为一类列出，并且在披露的三起案例中，首次出现了“与宪法规定不一致”“与宪法有关精神不一致”或是“不存在与宪法相抵触”的表述。

除了上文提到的地方性法规涉及民族语言文字教学案例之外，另一起案例涉及民航发展基金的征收问题：

2020年全国“两会”期间，有全国政协委员提出提案，建议对民航发展基金的征收进行合宪性审查。

我们审查认为，征收民航发展基金不属于宪法第十三条第三款规定的对私有财产的征收或者征用，不存在与宪法相抵触的问题。但是，征收民航发展基金依据的是国务院文件和有关部门规章，与2014年修改后的预算法第九条第一款关于政府性基金依照法律、行政法规的规定征收的规定不符。我们已向司法部提出，如果需要继续征收民航发展基金，应当及时完善相关法律或者行政法规依据。

第三起案例则涉及人身损害赔偿“同命不同价”：

最高人民法院司法解释规定，人身损害赔偿案件中，对城镇居民和农村居民分别以城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入为标准计算残疾赔偿金和死亡赔偿金。有公民对此提出合宪性审查建议，认为因计算标准不一致导致司法审判实践中出现不公平现象，与宪法有关精神不一致。

我们审查认为，随着社会发展进步，国家提出城乡融合发展，城乡发展差距和居民生活水平差距将逐步缩小，城乡居民人身损害赔偿计算标准的差异也应当随之取消。2019年9月，最高人民法院授权各省、自治区、直辖市高级人民法院、新疆生产建设兵团分院开展统一城乡人身损害赔偿标准试点工作。我们与最高人民法院沟通，建议在总结试点经验的基础上，适时修改完善人身损害赔偿制度，统一城乡居民人身损害赔偿标准。

全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰在《2020年备案审查工作情况报告述评》一文中指出，2019年以前的报告中，虽然也披露过一些涉及合宪性审查内容的案例，但是没有在报告中直接、正面对合宪性审查的内容给予突出强调，合宪性问题在过去的报告中只是“隐现”“闪现”。

而2020年的报告，则集中披露了三件对法规、司法解释中涉及的合宪性、涉宪性问题进行研究并稳妥处理的案例，并将这三件案例在报告第四部分第一个小标题“积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题”下单独列举。

“这表明对合宪性、涉宪性问题作出研究处理是备案审查中的重要内容，如果说过去还只是探索、试水，2020年合宪性审查工作则可以说是稳步推进，取得了重大突破。”梁鹰说。

值得一提的是，对“同命不同价”的审查建议，来自安徽宣城的一位普通居民方诗敏。2018年2月，方诗敏给全国人大常委会法工委写了一封整整7页A4纸的信。

收到信后，法工委法规备案审查室按照法规、司法解释备案审查工作相关规定，先后征求最高人民法院、法工委民法室意见。经审查研究，法工委向最高人民法院发函，建议最高人民法院适时完善相关制度，并及时向方诗敏反馈了审查研究结果。2021年1月的报告中，法工委对有关建议进行了说明。

2021年的备案审查工作报告中，也有一起由公民提出的地方性法规相关规定与宪法相关规定不符的审查建议，内容涉及强制亲子鉴定：

有的地方性法规规定，有关行政部门为调查计划生育违法事实，可以要求当事人进行亲子鉴定；对拒不配合的，处以一万元以上五万元以下罚款。有公民对上述规定提出审查建议。

法工委审查认为，亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私及家庭关系和谐稳定，属于公民基本权益，受宪法法律保护，地方性法规不宜规定强制性亲子鉴定的内容，也不应对此设定相应的行政处罚、处分、处理措施。

梁鹰此前接受媒体采访时表示，合宪性审查工作得以稳步推进并取得突破，除了中央高度重视，也源于公民在提出建议时直接将违反宪法作为他们提出审查建议的理由，其建议审查的法规和司法解释中也的确含有涉及宪法规定和公民宪法权利的内容。

“换句话说，公众对宪法和对合宪性审查工作的认识也在逐步增强。”梁鹰补充说道。他表示，过去一年（2020年），合宪性审查取得重大突破。社会各界提出****的合宪性审查建议达上百件之多，是以往没有过的。

2021年12月3日，安徽省合肥市第三十八中学开展“宪法晨读、与法同行”活动，迎接国家宪法日的到来   图源：IC Photo

“和西方国家比，中国合宪性审查形式要丰富得多”

据王锴介绍，合宪性审查制度在立法法、监督法等法律中都有体现，但这一制度的加速落实是在十九大以后。

2017年，党的十九大报告明确提出，完善人大专门委员会设置，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。

这是合宪性审查这个概念首次出现在党的正式文件中。

“这意味着我国的合宪性审查制度开始从书面走向实践。”王锴表示。

2018年3月通过的宪法修正案将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会；同年10月,全国人大常委会法工委宪法室正式成立。

这两个新设机构有一个相同职能：推进合宪性审查。

中国法学会宪法学研究会秘书长张翔2019年2月对法制网指出，宪法和法律委员会的设立，可以说实现了1982年宪法起草以来学界一直呼吁的设想，那就是希望能有一个专门的合宪性审查工作机构；而宪法室的成立，可以从工作机制上为宪法和法律委员会提供服务保障，,是一项很积极的举措，十分有意义。

李晓兵认为，从近几年党的文件来看，一直就提倡要把合宪性审查制度化，同时探索工作机制，到现在已经进入实践的阶段，“从这个意义上说，步子走得还是挺大的。”

王锴指出，合宪性审查的突破还体现在程序上，“合宪性审查分为事先审查和事后审查。事先审查，即审查立法起草审议中的合宪性问题。今年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出，事先审查的范围要从法律扩大到所有立法，包括行政法规、地方性法规、重要政策、重大举措等等，都要进行合宪性审查，可以说实现了全覆盖。”

《法治中国建设规划（2020－2025年）》内容截图

“事后审查，即审查立法生效后的合宪性问题，主要由备案审查来承担。这几年的备案审查成效也非常显著，已经发展成为‘四大系统、四种模式’。四大系统即政府系统、人大系统、党内法规系统、军队系统，他们都要对他各自负责的规范性文件进行备案审查。四种模式是指备案审查的四种方式，即依职权审查、依申请审查、移送审查和专项审查。”

在王锴看来，目前效果最明显的体现在依申请审查这部分，近年来申请审查的数量可谓“爆发式增长”。

法工委公布的数据显示，十二届全国人大到2017年年底，法工委五年来共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件（其中2013年62件，2014年43件，2015年246件，2016年92件，2017年1084件）；2018年收到公民、组织审查建议1229件；2020年为5146件；2021年上升至6339件。

王锴还提到，和西方国家相比，中国的合宪性审查方式要丰富得多，“西方国家的合宪性审查是放在他们所谓的‘三权分立’的背景下进行，主要是司法机关来做这件事，所谓‘不告不理’，可以说是被动的。而我们的合宪性审查是在人民代表大制度的根本政治制度下，由最高国家权力机关——全国人大及其常委会来负责，它的形式更多样也更主动，依申请审查只是其中一种。”

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