从政策导向看如何破解人才缺乏之困——澳门回归祖国22周年社会观察之五

【环球网报道  驻澳门特派记者 毛磊】澳门特区政府人才发展委员会在今年11月14日就制定《人才引进制度》公开咨询举行了首场咨询会。与会者普遍认同制定不同类型的人才引进计划符合澳门经济和社会发展的实际需要，以及引进大健康、现代金融、高新科技及文化体育四大新产业发展所需的领军人物和高级专业人才，能够带动产业发展，有利于经济适度多元。

日前澳门特区行政长官贺一诚表示，特区政府将关注完善人才引进制度，推动高等教育创新发展，强化产学研成果转化。他透露，《人才引进制度》完成公开咨询后，估计最快明年中或明年底才完成立法。人才引进将采取“定额”、“定向”、“定点”的方式执行。同时因应国家赋予定位，以及特区“二五”规划中促进产业适度多元的发展方向，首阶段将优先引入大健康、现代金融、高新技术及文化体育等四大重点发展产业的优秀领军人才。

澳门回归祖国22年来，在中央政府和全国人民的全力支持下，经济得以飞速发展，从而带动了澳门经济近20年的繁荣及人民生活的改善。但在这一发展过程中，一业独大，产业过于单一，容易受国际和外部金融市场、客源市场变化而出现动荡。这一问题已在多年前引起国家的重视和提醒，建议澳门要走适度多元发展之路，增强市场生存和竞争能力。

世界很多国家和地区为什么要在全球范围抢人才，因为“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力”，只有汇聚优秀人才，才能有力促进一个国家或地区的经济社会良性可持续发展。

人才是经济和社会发展的第一资源，这已是现代社会被普遍实践和认同了的理论。由于澳门多年单一产业发展，同时带动相关旅游产业，客观导致社会就业、人才培养常年倾向于单一产业，在澳门意识到要走特色金融、高科技开发、现代中医药、会展经济等多元发展之路时，总找不到突破的有效途径，而这其中相应人才的缺乏也成为关键性制约因素。

澳门现在不仅是高层次的领军管理人才、创新开发人才缺乏，还在城市的日常领域如轻轨运营管理、专业蓝领工程技术人员、跨境电商等方面得以体现，这些都已成为影响和阻碍澳门经济和社会可持续发展的“老大难”问题。

时不我待，良机难得。

造成澳门人才缺乏的几个因素

近年来，社会发展需要与澳门资源分配的极大不平衡，构成澳门社会基本矛盾之一，而该矛盾在疫情下更加尖锐。澳门无论是促进经济适度多元发展、参与横琴粤澳深度合作区建设，还是要实现在国家与区域发展中的“一中心、一平台、一基地”目标定位、融入国家发展大局，都需人才力量作支撑。

澳门财经科技与教育发展学会会长杨诚认为， 澳门引进人才的问题之所以慢而困难，原因就在于目前的就业市场蛋糕就这么大，引进人才后有人认为你会抢他蛋糕、抢他饭碗。变革意味着既定生存模式要改变，一可能让一些人不舒服了；二可能是饭碗可能被人砸了；第三个怕自己子孙可能就没保障了。所以在澳门推行创新变革，改变一些传统的东西困难是比较大的。

澳珠人才发展促进会联席会长汤涛表示，人才缺乏是澳门喊了很久的老问题，但一直得不到很好的扭转和解决，根结到底在哪里？网罗人才问题，虽然强调了很多年，但最主要的首先是要有决心，第二个就是要有政策，第三个就是要见到效果。也就是说要有扎扎实实、对症下药的政策。如果吸引人才政策不痛不痒、不深不浅，与周边的城市相比毫无竞争力，那等于没有政策。

澳门人才问题未能得到很好的解决，深圳综合开发研究院港澳所研究员刘雪菲认为有如下几个方面的原因：

——澳门人口出生率低位徘徊，社会老龄化严重，人力资源供给不足，导致人才缺乏。澳门人才缺乏是内生人才不足与外部人才输送欠缺的双重因素共同作用的结果。从本地劳动力供给角度看，澳门近年来人口出生率维持在较低水平，加之社会老龄化严重，导致澳门本地成年劳动力供给逐年下降。外劳在澳门从事可替代性的低端服务业，只能填补劳动力市场空缺，无法直接促进或带动产业多元化发展。人力资源供给不足，缩小了人才的基数，人才缺乏也就在所难免。

——产业结构单一导致人才层次不高，层级不够丰富。澳门作为微型经济体，面积小，人口少，加之多年来以单一产业为主导，缺乏其他产业发展的土壤以及与产业发展相匹配的经验型高层次管理人才和应用型高级专业技术人才。而澳门人才储备政策以本地人才培养及澳门海外人才回流为主，难以纾困高级人才特别是技术型人才短缺的局面。

——劳动力人口素质有待提升。澳门本地低学历就业人口占比较大。澳门劳动力就业人口中高中及以上受教育程度占比约为61%，低于周边的大湾区城市深圳62.3%、珠海63.9%和广州66%，远低于香港72.37%和台湾的86.65%。

不是“抢饭碗”而是“造饭碗”

澳门的人才问题是一个与澳门未来发展紧密相联的问题。澳门缺乏什么样的人才主要应从澳门未来的发展定位和发展所需来看。国家在《粤港澳大湾区发展规划纲要》和“十四五”规划中已经赋予澳门“一中心、一平台、一基地”的发展定位，即建设世界旅游休闲中心，中国与葡语国家商贸合作服务平台，打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地。因此，澳门作为微型经济体，必须要定好发展产业定位。目前，澳门着力于四大产业，即大健康产业、金融产业、科技产业及文化基地。其中，大健康产业以中医药发展为抓手；金融产业以证券和保险业为切入点；科技产业以四个国家重点实验室为依托；文化基地方面则将落实建设《粤港澳大湾区发展规划纲要》中提出的“以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地”。因此，澳门未来发展亟需的主要人才类别也就是在发展大健康产业、金融产业、科技产业以及文化基地建设等方面直接所需和间接所需的优秀人才。

澳门理工学院客座副教授王万里表示，从时间维度看，澳门人才短缺问题主要是着眼澳门未来发展所需而凸显出来的一个问题。如果不考虑未来的转型发展，单纯静止地从当下澳门现有产业所需看，现行关于人才资源分配的政策尽管有这样那样不足，总体上尚可应付。但是，如果展望未来，用前瞻性发展的眼光来看，这个问题就显得日益严重紧迫。

澳门未来要实现可持续健康发展并保持长期繁荣稳定，既要确保旅游业继续稳健发展，又要在此基础上大力推进其他适合澳门的产业发展，向产业适度多元方向迈进。与此相适应，一方面，随着疫情后旅游业的恢复，可能进一步增加对人力资源和人才的需求。另一方面，澳门推动今后产业结构转型发展，足够人才资源的支撑成为一个必不可少的条件。但新兴产业从无到有与新兴产业所需的人才资源从无到有，二者是一个鸡生蛋蛋生鸡的问题。也就是说，新产业需要较为充沛的人才资源支撑才有可能兴起发展，而人才资源的汇聚却需要有相关产业的存在和发展作为承载，没有产业人才的需求就很难吸引汇聚人才。这是一个需要破解的难题。

“从空间维度看，澳门地少人多，是个微型经济体，人才配置在总体上处于半封闭内循环状态，难以通过跨区域人才要素高效便捷流动的方式予以优化配置。”王万里说。

经济发展了，市场主体的数量和规模也必定随之增加，就业岗位即“饭碗”亦必定随之不断增多，从而形成良性的就业生态，持续保障本地就业。进一步从微观上看，一个企业引进一些紧缺人才，这些人才使得这个企业业务不断增加，既可以增加该企业本身的用人需求，也可以带动企业外部业务链上相关行业的发展，这些相关行业也会增加用人需求。而且要看到，政府引进人才政策所针对的大多是本地难以提供的人才短缺岗位，不会与本地人才形成竞争。

育才引才并举兴澳建澳

2020年新冠肺炎疫情冲击下，访澳游客数量锐减，澳门经济遭受重创，进一步暴露了澳门经济发展的深层次问题――澳门产业多元化建设道阻且长，要不断优化产业发展布局，同时还需要人才动力。国家“十四五”发展规划纲要进一步明确澳门的发展定位和实施路径，支持澳门发展中医药研发制造、特色金融、高新技术和会展商贸等产业，促进经济适度多元发展。因此，构建与这些目标相配合的人才培养机制至关重要，具有前瞻性的人才政策才能确保澳门长远竞争力的发展和提升。

澳门缺乏与产业发展匹配的专业人才。具体来说，澳门真正缺乏的是多元化产业发展进程中所需要的高度专业化人才。以中医药产业为例，是澳门经济适度多元发展的重要发力点。但现时澳门中医执业医师比例持续减少，特区政府卫生局数据显示，截止2020年累计共有356名澳门居民获授予国家医师资格，中医药专业人才在澳门仍有重大缺口。特区政府人才发展委员会尚未公布此类人才需求列表、紧缺人才目录以及专项人才培养计划。中医药作为新兴产业，需要结合产业布局和重点发展方向，依托澳门大学、澳门科技大学的中药质量研究国家重点实验室，结合澳门实际建立长效的、针对性强的发展规划和人才机制。真正实现产学研上下游链条充分结合，启动创新与科技发展，实现经济效益转化。

近些年来，为解决澳门人才缺乏问题，特区政府按照相关政策和需求面向海内外引进过不少学术类人才，也于2014年初设立了特区政府人才发展委员会，专门针对澳门人才问题制定、规划及协调特区人才培养的长远发展策略，并构思人才培养的短、中、长期措施和政策，落实“精英培养计划”、“专才激励计划”、“应用人才促进计划”，建设鼓励人才留澳和回澳的机制。并为此成立多个专责小组，推动协调与人才培养相关的本地、区域及国际合作等各项重要工作。

人才发展委员会设立已七年时间，澳门也已迎来新一届政府，并历经自2020年初开始的席卷全球的新冠肺炎疫情侵袭，澳门与全球许多以旅游业为主的单一产业国家和地区一样，经济遭受严重冲击。这一次来势汹汹的疫情，再一次警醒澳门，推动经济适度多元发展，确保澳门可持续发展势在必行。而在推动这一工作的过程中，谁来做这些事，谁能做这些事，谁能做成这些事，便成为摆在特区政府面前实实在在要面对和解决的问题。

澳门城市大学协理副校长叶桂平认为，有三项基础工作必须做好：第一，通过相关政策与措施为人才培养与发展提供尽可能充分的条件，以满足流动人才的物质需求；第二，加速促进发展经济适度多元，为人才培养与发展创造良好的环境空间，以对应流动人才的价值取向；第三，澳门要吸引人才，社会必须有包容及长远的格局观，以更开放态度、更广阔视野、更长远谋划，优化人才结构。一方面需继续努力全面提升澳门居民的文化教育和科学研究水平，从根本上促进和加强澳门本地人才的竞争能力；另一方面考虑为优秀的海内外科技人才、本地高等教育培养的内地学生提供参与澳门建设的路径。

叶桂平表示，澳门需建立健全人才培养、引进、使用的良好机制。关于人才培养方面，本地人才须于非高等和高等教育阶段打好基础，适时修订相关教育法规和青年政策，为澳门重点发展的大健康产业、金融产业、科技产业以及文化产业等领域做好育才基础。其次，在完善创新人才培养模式的同时，更需配合产业发展优化人才引进制度，加快高端人才和紧缺人才的引进，尤其是高层次学术带头人和优秀科学家。特区政府应结合澳门重点产业中长期发展的人才需求，明确引入人才清单，制订引入准则、计分标准、资格、不同专业的比例、名额。同时需修改出入境管控法等，为澳门人才政策的优化和施行营造良好的法律环境。再者，可借鉴香港的人才政策制度，如相关人才进入澳门后必须从事相关业务，促其发挥领军人物的辐射作用。

澳门背靠着强大的祖国，深处在全球大变革的时代，国家赋予“一国两制”的澳门特有的政策，为澳门未来的发展构思宏伟蓝图，指明前进方向，并在粤港澳大湾区发展规划中赋予两极之一的重要地位，提供了横琴粤澳深度合作区广阔的发展空间，对澳门的发展寄予极大的厚望。

正如贺一诚在2021年财政年度施政报告中提到的：“育才引才并举兴澳建澳”。在加强培养本地人才的同时，要实施更加开放和科学的人才引进政策，加大力度培养和引进符合澳门经济适度多元和社会发展需要的人才。应充分利用并优化现有的技术移民政策，注重“引进”“培养”“回流”三轨并行，将“人才建澳”的施政理念落到实处。使外地专才与培养本地人才产生协同效应。通过推进经济适度多元发展，构建澳门人才“储备池”，在服务澳门发展的同时，起到助力本地人才成长的催化剂作用，加快提升本地人才竞争力，为澳门长期繁荣稳定提供持久动力。

澳门特区政府对于人才培养逐渐搭建起相对完整的体系，并且在不断的优化中。澳门人才发展委员会成立专责小组已经完成2020-2022年的金融业、建筑业的人才需求调研、《人才需求清单》及《紧缺人才目录》编制工作，正在编制医疗专业人才相关报告。此外，澳门人才发展委员会实施“人才培养考证激励计划”，鼓励本澳居民考取语言考试、职业技能测试及考取专业认证考试证照，并增加“现代金融”及“信息技术”奖励目录，为业界储备具专业认证资格的人才，提升居民的职场竞争力，同时密切联系海外人才，持续优化“澳人回流信息平台”网站，鼓励人才回流。