结束单一家庭住宅区划的限制 - 彭博社

2021年，乔治亚州亚特兰大的一个住房开发项目。

摄影师：Elijah Nouvelage/Bloomberg拜登政府的住房供应行动计划，上周公布，旨在帮助弥补美国近400万套住房的不足，并抑制国家飙升的房价。在其行动项目清单的首位是承诺向改变土地利用政策以促进密度的社区提供联邦拨款作为奖励，这是政府正在试点实施的方法。

但要确定最有效增加住房的土地利用政策并不像看起来那么简单。越来越多的证据表明，单一改革，比如取消仅限单户住宅区的规定并不足够。要在建造住房方面取得实质性进展，各市政府需要做更多努力。

拜登计划并未详细说明如何确定哪些类型的政策将使社区有资格获得这些联邦拨款。但为了实现政府的住房目标，我们建议要求寻求拨款的地方政府必须证明他们的区域规划变更实际上产生了额外的住房单位，并且他们的改革包括影响住房价格的全部土地利用政策。

这些区域规划改革的要求必须根据不同司法管辖区的独特情况量身定制，因为一刀切的策略不会有效也不会公平。

区域规划改革的限制

目前讨论最多的土地利用改革策略是修改区域规划规则，以允许建造小型公寓。这是一个积极的步骤，但除非这些单位得以建造，否则不会增加住房供应。

以明尼阿波利斯为例，该市于2019年投票决定有效地取消全市范围内的单户住宅区规划，允许土地所有者在此前只能建造独立住宅的土地上建造两到三单元公寓楼。这种基础区域规划的改变——决定可以按规定建造什么的用途和形式限制——扩大了允许建筑物的种类和单位密度。

这项政策受到了学者、政策制定者和媒体的赞扬，他们指出这一规则变更是增加住房建设、降低生活成本和减轻住宅隔离的关键机制。

不幸的是，到目前为止的证据表明，在实现这些目标方面取得了很少进展 — 至少不是由于这项政策的结果。在2018年至2021年期间，根据城市数据，小型公寓建筑的许可数量翻了一番，但这类结构的住房单位仅增加到81个 — 在城市的背景下，这个数字微不足道，18万户家庭。与此同时，受到区域变化影响的独栋住宅价格上涨，尽管结果因社区而异。

对于这些结果有几种解释。在城市的大部分地区，即使技术上允许，这些小型公寓建筑也被要求不得超过三层，并且总面积较小，限制了潜在新公寓的吸引力。而为这类结构筹集资金极其困难。

如果不满的邻居可以通过数月的公众审查阻止三单元公寓建筑的施工，仅仅消除单户住宅区划是不够的。

引起对这些一般效果的关注并不否定明尼阿波利斯的改革。将建筑限制在仅限单户住宅的区域规则本质上是具有限制性的，因为这使得许多社区 —— 通常是那些拥有最充足学校资源和最好就业机会的社区 —— 对于只能承担公寓成本的人来说是负担不起的。它们任意地将新建筑限制在小范围内，即使住房需求增加而供应不足。在太多社区中，这导致了人种增加的隔离和不公平机会。因此，应该复制消除单户住宅区划的改革。

但明尼阿波利斯在之前几年中进行的其他不那么引人注目的改变对增加该市的住房存量更为有效。该市在2015年合法化了附属住宅单位，在2015年取消了靠近频繁公共交通服务的停车要求，并在2021年全市范围内取消了停车要求，使得在市中心以外增加公寓更加便宜。结果，明尼阿波利斯允许的住房单位数量从2015年到2020年翻了一番。超过90%的新单位位于至少有10个单位的大型建筑中。

明尼阿波利斯表明，仅仅消除单一家庭住宅区规划，或者改变其他形式的基本规划，并不能单凭这一点就增加住房供应。这些变化只是改善社区土地利用法规以支持住房建设所需更广泛转变的一小部分。

思考更大更广泛

华盛顿不应仅仅将联邦拨款的条件建立在一个可能无效的潜在规划改革清单上，而应考虑要求各地区展示土地利用政策如何实际增加了住房建设。

试图赢得联邦拨款的城镇、城市和县还应该展示他们有一个制定改革战略框架的能力，这种框架不仅仅局限于基本规划，还要涉及影响住房价格和公平性的土地利用政策的所有要素，包括：

• 允许城市和城镇提供某些开发商而不是其他人减免或豁免的灵活措施；
• 要求、强制性规定和激励措施，这些都是促进某些类型开发而不是其他类型开发的工具；
• 管理规则，管理规定规范规划政策；以及
• 程序，例如用于做出有关推进项目选择的审查和上诉程序。

如果不满的邻居可以通过数月的公众审查阻止三单元公寓楼的建设，仅仅消除单一家庭住宅区规划是不够的。如果对新住房施加不合理的影响费用或停车要求使项目融资变得不可行，那么允许建造更多类型的住房也是不够的。调整土地利用政策的所有 要素是取得实质性进展所必需的。

同时，对于结果和改革的要求应该根据各地的实际情况进行调整。许多房地产市场的反应不仅仅受到土地利用法规的影响，还受到地方政府控制范围之外的因素的影响。

联邦政府的一项资助要求是，地方政府必须证明他们的土地利用政策正在增加住房存量，并且正在解决与住房价格可负担性相关的各种问题，这一要求不应该优先考虑那些住房市场下滑或需求不存在的地方 —— 这些地方仍然需要联邦支持。但是，对于需求旺盛、房地产市场强劲的社区，这一要求应该得到有力执行。这意味着要求最富裕的郊区社区和城镇中低密度社区容纳更多的建筑，因为这些地方是需要新单位的地方，最终将有助于解决全国供应短缺问题。

改变广泛的土地利用法规需要时间。没有哪个社区可以一步到位地解决所有这些问题，某些社区可能需要来自地区或州政府的鼓励甚至强制措施，以确保他们的分区法规不会阻碍住房建设。但是通过有效的政策，联邦政府可以促使地方政府改进他们的土地利用法规的整体范围，以促进新的发展并推动住房价格可负担性。

Yonah Freemark 是城市研究所都市住房和社区政策中心的高级研究助理，他是土地利用实验室的研究主任。

Lydia Lo 是城市研究所都市住房与社区政策中心的研究助理，研究土地利用法规对住房市场可负担性的影响。