郡县制与经济发展的适配及当代政制思考_风闻

     去年的时候跟朋友聊起秦朝灭亡的原因，大家的结论五花八门，十分有趣，而我认为秦朝的兴盛和灭亡的内核是制度革命和封建复辟，其中郡县制和经济水平是问题的核心。

摘要

郡县制由先秦法家基于当时的社会经济基础提出，它的实施标志着中国向中央集权发展，其理念为历朝统治者所接受，它适配到秦汉及之后的各个历史时期的不同经济基础，产生了不同的政治经济后果。在当下中国经济不断变化发展的阶段，研究郡县制的内核与创新性试用对中国当代政制具有启发作用。本文首先对郡县制进行制度概述；对比历史上的郡县制与经济基础的适配情况；最后分析郡县制对中国当代政制影响启发。

关键词：郡县制，经济基础，经济适配，政制

前言

郡县制是先秦法家给诸国开的一份改革药方，以实用和效率为价值导向，把地方权力收归中央，让中央的权力第一次深入到基层，国家机器直接从基层县一级甚至以下集中资源，郡县制作为一种新型上层建筑，为中国历朝所继承，它适配到秦汉及之后的各个历史时期的不同经济基础，产生了不同的政治经济后果。对郡县制度与经济基础关系的研究有利于启发中国当代政制的发展，探讨对郡县制的现代化创新性适用，在原有郡县制集中管理特性中加入服务性、经济性内容。研究在新的经济社会时代背景下，如何让制度的设计最好的适配经济基础，从而推动经济社会的发展。

笔者通过知网等数据库对“郡县制”相关内容进行检索，发现对于郡县制的评价较多是单一性的评价，少有对郡县制在适配的各个不同时期的不同经济基础下所产生的不同的政治经济后果进行比较分析，单纯的把郡县制作为统治与稳定的手段与分封制对比，没有意识到郡县制在特定历史时期上因为与经济基础不相匹配而产生的消极效果。

为此，笔者将从经济基础的角度对郡县制进行分析，本文将分为三大部分。第一部分对郡县制的制度进行概述，第二部分分析历史上的郡县制与经济基础的适配情况，第三部分在第二部分分析的基础上探讨郡县制对中国当代政制影响启发。

一、郡县制的制度概述

（一）制度背景与发展过程

郡县制的产生受当时经济环境和军事环境改变的影响。在经济方面有两股力量推动着郡县制的发展，首先是生产力的发展，井田制的逐渐解体，土地开始私有化，国家逐渐依靠按田亩征收税负，这冲击了原有分封制下的贵族采邑制度，然后是战争引发的财政危机，对人力物力资源的需求大大提升，国家对一种更高效资源集中体制有现实需求。在军事环境方面，春秋战国这段时期，各国间战争频发，这意味着有大量的疆域变动，各国最高统治者手中出现大量尚未分封的土地，这给郡县制的推行减小了贵族方面的阻力，为郡县制的推行提供了试验田。

郡县制始于春秋时期，发展于战国期，全面推行于秦朝。郡县制的早期适用在春秋时期的楚国，楚武王熊通吞并权国后，改权国为权县，晋国在边疆地区也设立了一些军事性质的县，县制作为一种新兴的特殊的制度在其他诸国也有零星推行。

战国时期，秦国对国家进行了全面的县制改造，公元前356年，秦孝公于任命商鞅为左庶长，随后在秦国国内实行两次变法，改法为律，制定秦律，“商君集小都乡邑聚为县，置令丞，以什伍为制重编户籍，记军工定尊卑爵秩”[1]在云梦秦简中专门设立了用于官僚任免的法规《置吏律》和《除吏律》，商鞅在秦全国推行县制后，用流官代替世袭贵族，流官就是秦国君主在地方的代言人，代表秦国君主的意志，秦国君主的权力第一次涉及到秦国的每个角落。

在秦灭掉六国统一天下后，将郡县制推行全国“秦王政立二十六年，初并天下为三十六郡，号为始皇帝”[2]。至此以后，百代都行秦政法，郡县制成为了中国古代封建王朝的主流体制。

（二）法家学说的郡县制思想

法家的施政思想以实用和效率为价值导向，在春秋战国时期这个大变革时代，随着兼并战争的不断进行，旧的分封贵族体系在集中资源过程中暴露的低效性使之已经难以维系诸侯们日益增长的战争需求，法家学说应运而生。面对战争的现实压力，法家要求最大程度的开发国家的潜力，要求革新，认为“治道不法古”，反对守旧的复古思想。

法家代表人物韩非子提出了“事在四方，要在中央。圣人制要，四方来效”[3]的中央集权思想，在法家眼里要想做成事情就得集中权力和资源。

要集中权力就得拿贵族开刀，把贵族开除出统治阶层队伍。法家要求的向贵族开刀，不是拿贵族割韭菜，而是连根拔起，取消分封采邑体制消灭贵族阶级的生存基础。实现“刑过不避大臣，赏善不遗匹夫。”

力量集中完了就要想着集中资源了，通过消灭贵族等级制度改设郡县制，让中央的直接掌控力冲破贵族的限制，深入到基层，这个时候国家机器直接从基层县一级甚至以下集中资源，中央通过郡县制建立起一套高效的地方行政网络来实现地方对中央的输血。

法家所推崇的中央集权官僚体制从根本上动摇了靠血缘纽带维系的贵族政体。在商鞅，李斯等法家代表人物的不懈推动下，郡县制等中央集权体制在秦得以贯彻，最终帮助秦一统天下。以郡县制为代表在中央集权体制是春秋战国法家基于实用与效率导向通过实践研究出的最高体制成果，推动了中国古代政治体制进入一个新纪元。

（三）郡县制与分封制

顾炎武评价分封制和郡县制：“封建之失,其专在下,郡县之失,其专在上。”[4]“专”即是集中。

分封体制下的“其专在下”意味着地方掌握直接集中资源能力，却只需要履行有限的如定期朝贡、提供军赋和劳役、维护安全的义务，而中央难以从地方集中资源，这种情况下地方拥有相对独立意识，一方面有将地方集中的资源截留自用的动力，另一方面有割据的风险。在这种政体条件下，全国产出的资源能真正为中央所能调度的极其有限，而且容易产生内部斗争，出现像“韩、赵、魏三家分晋”和“田氏代齐”的政治动荡。

而郡县制就是把“其专在下”变成“其专在上”，法家倡导的郡县制把来自地方的组织集中力量收到中央，中央垂直管理地方，地方官员由中央统治者直接任免的流官任期制，一切官员都是统治者的代言人传话筒，使地方处在中央的管辖之下，大大消除了地方半割据因素，把权力集中的水平向上提高，“打掉中间商”，更高效的从基层集中资源，最大程度的把统治者的权力触角延伸向下，实现了中央直接征收赋税、征发徭役、兵役、控制基层地方和维持政权稳定的效能。

郡县制不开战争视角，郡县制系列明显推动了战争转型，春秋及之前的战争是贵族的战争，在分封体系下的战争诸侯是向贵族动员力量，允许最低的参战人员也是“士”一阶层，底层平民和奴隶是没有资格参加战争的。然而在随着郡县制和军功爵的推行，战争不再是独属贵族的征伐，战火也把底层人民卷了进来，诸侯不再是拉着几个贵族和随从跟其他诸侯战斗，而是拉着全国上下跟其他诸侯战斗。

二、历史上的郡县制与经济基础的适配情况**（一）春秋到秦朝的郡县制与经济基础适配情况****1、秦国推行的县制与经济基础的关系**

春秋以后井田制逐步解体、土地私有制的发展，小农经济和铁犁牛耕开始出现，生产力出现一定的革命性发展，人民对贵族的人身依附性开始减弱，经济基础的变化逐渐对旧的上层建筑造成冲击，政治体制开始出现变化的迹象，郡县制在这个时候应运而生，中央开始对基层直接征收赋税、征发徭役、兵役。秦国依据县制和配套的军功爵等制度，深入到基层集中人力物力资源，从而组织起一支横扫寰宇，远强于六国的军队，同时在占领区推行县制也让秦国能在占领区更有效的掠夺集中资源供给进一步的军事行动，推动秦统一战争的完成。

2、秦朝推行的郡县制与经济基础的关系

但是上层建筑也给经济基础带来了极大的负担，郡县制下大量从基层集中资源却极大的影响农业运作，大量人口离开农业生产，劳役和战争却又带来粮食需求激增，形成人口与粮食的双重缺口恶性循环。在春秋战国期间，尚可以战养战，以战争红利消解对本国经济的影响，通过战争转移矛盾。秦大一统后，国内战事相对消停，面对北方匈奴的作战没有太多战争红利，而郡县制像毒药，被无节制的使用，战时政策的惯性让秦统治阶层停不下来，不断的集中资源，用于统治阶级的享乐和短时间投入到一系列高投入低回报的项目，如皇陵，长城、驰道等。正如汉代政论家贾山所指出的那样:“秦皇帝以千八百国之民自养,力罢不能胜其役,财尽不能胜其求。一君之身耳,所以自养者驰骋弋猎之娱,天下弗能供也。”为满足一己之私,把人民拖入了苦难的深渊,人民与统治阶级的矛盾在短短十几年被激化爆发。

3、经济基础与上层建筑的矛盾导致秦朝的灭亡

秦亡的原因来自于经济基础与上层建筑的矛盾，如果说分封制是台烧煤的蒸汽机，郡县制就是台烧汽油的发动机，而人民是挖煤挖油工人。分封制功率低，需要的燃料燃值低，郡县制功率高，需要的燃料燃值也高，而当时生产条件是挖煤有余，挖油不足。当时井田制刚刚解体，低水平的小农经济的经济基础没有完成革命性变革，对于铁犁牛耕“春秋战国为其初始阶段;秦西汉为其推广时期;东汉以降为其普及时代”。[5]秦朝的铁犁牛耕虽然开始在农业生产中推广使用，但这个时候人民的挖的“油”不足以供给郡县制这台“发动机”，而且极易透支，甚至把“挖油工人”给烧了。“劳罢者不得休息,饥寒者不得衣食,亡罪而死刑者无所告诉,人与之为怨,家与之为仇,故天下坏也。”[6]

可以看到在秦统一后，秦的统治集团对继续强推郡县制是存在反对意见的，在始皇26年, 丞相王绾就建议：“诸侯初败, 燕齐荆地远, 不为置王, 无以填之, 请立诸子。”[7]王绾主张对新征服地区，即帝国边疆进行分封，设诸侯国拱卫中央。实际上就是主张郡国并行制。虽然不见得王绾是认识到上层建筑对经济基础的阻碍，但客观的现实压力，让他认为分封制对秦初统天下的局面具有适配性。而身为廷尉的法家代表人物李斯坚定的支持郡县制，认为分封制是周朝诸侯混战的根源。经过争论后，秦始皇力排众议采纳了李斯的意见，最终选择了坚持在全国范围内全面贯彻郡县制。秦朝把通过郡县地方官僚来过度集中来的基层人力物力资源，却又投入到大量低回报的项目中，在这个情况下刚刚脱离井田制的小农不堪重负，上层建筑透支了经济基础，郡县制和这个尚处于低水平的小农经济的矛盾爆发，最终导致了秦朝灭亡。

4、郡县制在春秋时期出现的原因

经济基础决定上层建筑，那么春秋战国低水平的小农经济为什么会出现高水平的郡县制呢？这么说是否意味着郡县制这个上层建筑在春秋战国和秦朝时期与经济基础存在错位，或者说超前？实际上郡县制是在春秋战国时期是基于低水平小农经济混合战时经济基础的特殊经济状态下产生的特殊上层建筑。春秋战国时期战时的低水平小农经济，虽然其生产力水平还比较低，但借助战争红利能够给郡县制提供超越和平的低水平小农经济的资源，而郡县制又能集中大量的资源通过战争回报经济基础，形成一个上层建筑与经济基础的正循环，出现一个临时的战时的经济基础配套特殊的上层建筑的特殊国家状态。据《战国策·赵策》记载：赵豹于公元前261年（长平之战前一年）说：秦以牛田水通粮,其死士皆列之于上地，令严政行，不可与战。[8]可以看到战国时期秦国通过战时的低水平小农经济取得的优势地位，可以帮助认识为什么在特殊状态下一个低水平的小农经济可以供给一个高水平的郡县制。然而在实现大一统后，战争需求减弱，中原肥沃土已经占领完了，没有太多新的优质征服目标，而经济基础尚未完成变革。特殊经济状态回归和平的低水平小农经济，上层建筑开始与经济基础发生矛盾，开始阻碍经济发展，郡县制下高度的中央集权对低水平脆弱的小农经济过度的集中资源，农业的生产和人口的增长跟不上体制对人力物力的消耗，这对农业经济生产造成了严重破坏，经济基础与上层建筑出现严重矛盾，所以历史的车轮狠狠的把秦朝碾碎。

（二）汉及汉以后的郡县制与经济基础适配情况****1、汉初推行郡国并行制与经济基础的关系

汉朝初立时候，人口从秦末的2 000万下降为800万，在民生凋敝，百废待兴的局面下，汉统治者“拨乱反正”，在汉前期实行的郡国并行制的过渡性体制迎合经济基础变革的过渡期。“汉初立诸王，因项羽所立诸王之制，地既广大，且至千里”[9]从楚汉相争的双方不约而同的选择一定程度的分封体制看到，这种选择顺应了历史正常发展趋势。汉初的做法是在一定过渡时期内使上层建筑适应经济基础，郡国并行制一方面在立国初期解决了急需巩固西汉王朝统治的稳定问题，另一方面恢复并发展了农业生产，配合汉朝前期高度重视农业生产政策，高祖的“兵皆罢归家”，汉文帝的“夫农, 天下之本也。其开藉田, 朕亲率耕, 以给宗庙粢盛。民谪作县官及贷种食未入、入未备者, 皆赦之。”[10]使汉朝经济逐步走出春秋战国到楚汉之争以来的战争阴影。

2、经济基础的发展推动郡县制的回归

随着经济发展水平的提高，加上铁犁牛耕革命的逐渐推广，分封制开始失去土壤，小农经济的发展要求在政治体制上有一个稳定的中央集权的流动官僚政治体制，而不是半割据状态下的分封体制，在汉朝经济恢复并发展背景下，郡国并行制的“国”开始被逐渐削弱裁撤，经过一系列政治军事斗争后，最终回归到秦朝的“海内皆郡县”。

3、在汉以后郡县制与分封制与各时代经济基础的关系

但是分封制的复辟在接下来的一系列封建王朝中时有发生，张国刚教授在《从“郡国并行”到“海内皆郡县”》中认为“西汉以后王朝，是行郡县制还是分封制，仍然有所反复。“八王之乱”却葬送了西晋王朝。明初朱元璋的分封，也给燕王朱棣起兵“靖难”，篡夺皇位提供了条件。因此，中国历史反复地证明，中央集权下的郡县制，是适合中国国情的行政体制。”[11]但是这一系列分封制的复辟是否与经济基础相关？可以看到在这些存在一段时间分封复辟的王朝，分封制的实际多实行在王朝建立初期，这时旷日持久的统一战争刚刚平息，战争极大的破坏了生产力，在一定时期一定地区内存在生产力退化，强行推行郡县制可能会不利于国家的休养生息和初期的政治稳定。在养护脆弱的经济基础和维系新生王朝的稳定的双重现实下，这些开国统治者选择在一定范围内推行基于一定亲疏血缘和开国功勋的临时性稳定政策：分封制。当然这是临时的、部分的，在生产力水平恢复后，分封制会成为阻碍经济发展的落后制度，历史的车轮又会把分封制狠狠的碾碎，回归到郡县制的正轨。

4、郡县制对秦汉以后古代小农经济的影响

郡县制几乎贯穿了中国秦以后的整个封建时期，郡县制拥有高效集中人力物力资源的能力，而人口和粮食产量是古代中国综合国力的评判标准，中央政府想要人口又想要粮食，这导致中国过度重视小农式精耕细作农业生产方式，使中央可以更多的调动人力物力资源。一方面高产高效的政治经济封建体系使中国在古代世界所向披靡，另一方面在使中国长时间困住在小农经济下内卷，迟迟无法跨越到资本主义阶段。反观察西欧分封体制的低效、分散、宽松的特点反而给基层营造了一定的资本积累的环境，这也许是资本主义在欧洲反而更快发展的原因之一。

三、郡县制对中国当代政制影响启发

虽然郡县制诞生与发展于封建时代，但它是一套经历过千年打磨、实现治理超大范围内有效治理的行政管理体制。其中研究郡县制与不同经济基础之间的关系，以及产生的不同政治经济后果有利于我们更好的认识如何构建科学的行政管理体制，郡县制中的科学与智慧的内核值得借鉴学习。要探索如何创新性适用“郡县制”，发挥其体制优势并与经济基础相适配，进而推动中国工业化发展。

（一）建国初对“郡县制”的强化****运用

新中国五四宪法第二条中，确立的民主集中制原则，第五十三条把行政区域划分为：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。可以看到新中国在主流联邦制和单一制中央集权之间选择了中央集权的“郡县制”道路，而且是加强版的郡县制，中国共产党的基层党组织还深入到了村。中央的控制力达到了历史上前所未有的时期。客观的讲实行中央集权制度对于中国这样一个后发国家追赶发达工业国的是必由之路，是经济发展的需要。刚刚诞生的新中国处于一个民生凋敝、百废待兴的状态，然而世界工业化高速发展已经没留给中国多少像汉初“无为而治”缓慢发展经济的时间，晚一点中国就会成为发达国家的产品倾销地，沦为附庸。在这个阶段低水平农业在当时的经济中仍占主导地位，只有少数工业分布在在东部沿海和东北地区。这种经济局面下要快速发展工业需要大量的资本积累，资本就要出在农业身上，通过集中人民的劳动成果，来推进我们这个农业国的工业化起步。前文谈到的深入基层高效集中资源的“郡县制”成为新中国的最优路线，另一方面“郡县制”在集中资源的同时也发挥了上层建筑对经济基础的反作用，用基层组织力去改造封闭落后的传统小农经济，探索实行集约化公社化新农业发展道路，发展提高农业生产力，从而进一步为工业化提供资源。“郡县制”在这个特殊的发展时期匹配了中国的经济基础，推进了中国工业化发展。但是随着中央权力对地方各领域的控制不断加强，建成高度集中的计划经济体制架构，国家过度重视重工业，在农业和轻工业方面发展速度较慢，政治经济体制也陷入了十分僵化的状态。

（二）改革开放对“郡县制”创新性发展

在毛泽东同志《论十大关系》中：“在中央和地方的关系问题上，要在巩固中央统一领导的前提下，扩大地方的权力（即权力下放给地方），让地方办更多的事情，发挥中央和地方两个积极性；”[12]发挥中央和地方两个积极性，这给“郡县制”注入工业化时代的理论活力。现行八二《宪法》第三条：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”后来实践证明，在宪法将这种积极性制度化后，为中国改革开放的前进提供了了制度性稳定和推动。在中国工业化水平已经有一定基础的情况下逐步改变高度计划的经济体制，让中国体制逐步摆脱僵化，让中国经济与国际接轨，推进经济体制向市场经济转变，让中国各经济产业在竞争中重获活力。中央与地方政府作为经济的重要参与者对于经济的发展至关重要，在广东，福建设立4个经济特区，给予一些地方政府一定的政策制定自由权，这一系列改革地区发挥各自的地理、产业和历史优势，在试点中让众多产业焕发出巨大的经济活力，在中央和地方的培育下，近三千万民营企业出现和壮大，极大的推进国内经济社会发展进步。在工业化进程中的过渡性经济基础的背景下，创造性的推行灵活的央地关系，转变僵化的计划经济体制，在遵循在中央的统一领导下，充分发挥了地方的主动性、积极性，实现了上层建筑与经济基础的良性适配，推动了中国工业化发展。

（三）新时代对“郡县制”的思考

2020年5月22日，国务院总理李克强在发布的2020年国务院政府工作报告中提到了“深入推进新型城镇化”和“加快落实区域发展战略”。首先是“深入推进新型城镇化”，随着中国工业化不断发展，农业产值占经济的比重正在不断下滑，2019年我国城镇化率突破60%，但与发达国家仍然一定差距，报告中要求“大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。”[13]这意味着要加强“新郡县制”下“县”一级单位的服务能力，农业集约化发展已经成为中国农业发展的趋势，要用优质的服务能力吸引农村人口向城镇聚集，把劳动力从土地里解放出来，推动农村土地集约化经营。要深入推进新型城镇化，给“郡县制”注入服务属性，以适配新的基础经济社会发展需求。在“加快落实区域发展战略”方面，中国在改革开放经济高速增长的过程中出现了珠三角、长三角、京津冀等城市群，开始出现强烈的城市间经济协同发展的经济趋势，在这个经济变化趋势的背景下“加快落实区域发展战略”是希望在体系上支持区域经济发展，强化体制中的经济性。是否应当用新的经济性行政区划体制来适配新生的城市群经济区发展值得当前思考研究。

总结

经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。秦因郡县而兴盛，但也因为郡县而灭亡。春秋战国时期特殊的战时经济基础支持着郡县制的推行，郡县制的推行使中央的权力第一次深入到了基层，极大的提升了集中资源的效率。秦朝统一后经济回到低水平的小农经济，郡县制的带来对经济的过度索取，爆发了经济基础与上层建筑之间的矛盾，最终导致了秦的灭亡。汉朝因为初期低水平的经济基础建立了郡国并行制，也因为经济的发展而走上削藩，彻底推行郡县制的道路。考虑到了当时低水平经济基础，郡国并行制的推行在那个过渡时期成功的促进了生产力的发展。随着生产力水平的提高，全面彻底的郡县制成为历史趋势，在之后的历史发展中分封制虽然有零星复辟，但郡县制成为主流。

郡县制经过千年的打磨与发展，证明了其具有高效的集中资源和超大范围内有效治理特点，对于当代宪制的研究发展有重要意义。从建国初到改革开放，中国的经济在不断的发展进步，工业化不断推进，在不同的经济发展时期，“新郡县制”通过加入新的时代内涵，在中国社会主义建设中大放异彩，适应经济发展方向，发挥了郡县体制优越性。在新时代的今天，要研究好发展好郡县体制，让它更好为经济发展服务。

参考文献

[1] 司马迁.史记[M].北京:中华书局, 1959.p45

[2] 司马迁.史记[M].北京:中华书局, 1962.

[3] 王先慎.韩非子解集[M]中哲点校，中华书局p44

[4] 顾炎武全集[M].上海:上海古籍出版社,2011:p57.

[5] 樊志民.问稼轩农史文集[M].杨凌:西北农林科技大学出版社, 2006.

[6] 班固.汉书[M].北京:中华书局,1962.

[7] 司马迁.史记[M].北京:中华书局, 1962.

[8] 左丘明，刘向：《国语·战国策》，长沙：岳麓书社，1995年，p158

[9] 范晔《后汉书·百官志》[M]北京：中华书局,2000

[10] 班固.汉书[M].北京:中华书局,1962.

[11] 张国刚：从“郡国并行”到“海内皆郡县”[N]理论周刊·文史2020-07-20

[12] 毛泽东：论十大关系[N]人民日报1976-12-26

[13] 国务院：2020年国务院政府工作报告[R]北京2020