如何才能让人口和教育政策标本兼治？_风闻

**题记：**2021年12月19日，北大国发院在承泽园隆重举办第六届国家发展论坛，中国石油集团国家高端智库联合主办。在“人口与教育”专题环节，北大国发院院长、南南学院执行院长姚洋，北大国发院教授、中国健康与养老调查项目负责人赵耀辉，以及北大国发院党委副书记、北大健康老龄发展研究中心主任雷晓燕展开圆桌对话。本环节由北大国发院经济学长聘副教授、环境与能源经济研究中心副主任王敏主持。本文根据该现场对话整理。

如何帮助女性应对生育与职场的两难

**王敏：**作为主持人，我先向每位嘉宾提一个问题。

赵耀辉老师特别从女性视角强调了生育率的问题，大家也看到了中国未来非常大的挑战就是人口出生率下降，这对中国未来经济发展甚至民族发展非常不利。在此过程中，女性生育意愿不断下降的重要原因之一是女性在就业市场上受到很多歧视，主要是因为女性要生育、抚育，会挤占工作时间。

如果要促进生育，就难免会导致女性生育和养育的时间加长，在就业市场就容易受到歧视。到底该如何在政策层面协调这两者之间的矛盾？尤其是怎么通过有效的政策设计来纠正就业市场对女性就业形势的扭曲？

**赵耀辉：**这个问题特别好，也是特别关键的问题。

首先是女性普遍有很强的就业意愿，有事业的追求。对于父母来说，多数人肯定希望自己的女儿将来不要成为一个全职主妇，同时又希望她有孩子。中华民族的希望也寄托在女性要生孩子上。

这两个事情之间这么大的矛盾怎样去解决，是全世界都面临的问题。

世界上有各种各样的解决方法，但关键、核心的解决方法还是要帮助女性既能够就业，又能够养孩子，这一点特别重要。我们这个社会环境其实不是太友好的，可以看到女性生完孩子以后，在小孩0-3岁之间，必须某一方的父母来帮忙，但很多父母其实并没有时间来帮忙。生活在城市的父母，如果是50岁可以退休，那还好办一些；生活在农村的父母，则可能60岁、70岁还在辛辛苦苦挣钱，没有那么多的时间和精力来帮忙。这样的话，必须要提供社会生育/养育方面的支持政策。以前，0-3岁之前还有单位的托儿所来管，后来企业改革就全都取消了。现在0-3岁之前基本上是空白，如果想在北京找一个育儿机构托管，起码一个月得上万，成本非常高，而服务质量等方面又不让人放心。所以，要想去平衡这两方面的关系，一定要提供托育照料的各种支持。

如何让“减负”政策行之有效

王敏：“双减”也是当前家庭非常大的压力，现在的教育非常内卷，都非常重视成绩，甚至对孩子拔苗助长。像有的学校初中生已经开始学微积分了，我个人非常不希望让孩子以违反教育规律的方式进入好大学，但这就是现实。从根本来看，最关键的问题是孩子的“出口”问题，所有这些内卷都是为了进入好大学，接受好的高等教育。但问题是，中国的高质量教育是长期不平衡的，改革开放40年了，最好的大学还是北大清华，没有成长出更多的北大清华。也就是说，给定了这样一个供给的局面，另外一方面随着收入增长，更多人进城，人们对高质量教育的需求不断增长。需求在增长，供给不增加，面对这个局面，目前“双减”政策又是以堵为主，我个人不是特别乐观。

想请问雷老师，在你看来政策层面有没有其他更好的替代性的长效机制，来解决中国高质量教育的供需严重不平衡的问题？

**雷晓燕：**我非常同意你的观点。我们围绕着减负政策还做了理论模型，最后用数据去验证，确实发现在有选拔机制存在的情况下，通过单纯地减少供给这种方式，最后的结果是不仅没有减掉负担，反而拉大了差距。

教育里真正的最终不平衡或者说供给不足，还是体现在高考这个阶段。目前读大学的回报还是高的，上好大学的回报更高。所以大家当然要去追求这个目标，并且随着社会发展，这种需求会继续增大。在这种情况下，如果优质大学教育供给不足，这个压力和负担就永远在，就永远无法减少中学、小学的负担。我们可以设想，即使所有中学都是同样水平，拉平了一切差距，但由于最终还是要通过选拔才能进入少量的优质大学，所以学生还是要去竞争，负担还是会大。

解决之道还是要落到提高优质大学的供给上。那怎样才能实现呢？供给要提高，这是最根本的。但是优质大学的供给要提高，这就需要有资源和人才。

在资源方面，一方面当然是国家提供资金，但这方面资源还是有限的，即使我们国家已经发展到今天这样的水平。所以怎样进行资源分配就变得非常重要。另一方面是如何发动更多的社会资金进入，想办法让社会和个人的资源能够投入进来，这样共同的作用才能把资源的问题解决。

在人才方面，大学优质教育需要有好的人才培养机制和选拔机制。当前面临疫情冲击和国际关系的变化，有一个现象值得注意，就是国外的人才愿意回流。我们要抓住这些机会，吸引更多的优质人才回到大学里，包括到北大、清华之外的其他大学里。

总之，如果资金和人才两方面都能够保证，再有一个更好的机制进行配合，我们就可以有更多的优质大学资源去解决这个问题。

如何缩小教育的城乡差距

**王敏：**接下来我有两个问题请教姚老师。

第一个问题：中国的教育是以公立教育为主，但是公立教育的资源配置是基于身份的，农村户口只能接受农村教育，城市户口才能接受城市里的教育。这就天然地会带来城乡教育巨大的不平等。基于这样的资源配置设定，如何才能缩小城乡的教育不公平？ 

第二个问题：中国人口除了生育率不断下降，年出生人口从20年前的2000万掉到现在的1000万，同样有一个城乡差距问题。如果解决城乡不平等的办法是增加对农村的教育，这在未来会不会成为浪费？因为农村人口出生率也在下降，同时还有城市化率提高，人口不断进城，怎么既协调缩小城乡教育差距，又避免未来的浪费？

**姚洋：**两个问题都是关于城乡差距的。中国是以公立教育为主，要缩小城乡差距，当然还是得国家想一些办法。

第一，我觉得应该取消按照学校的归类拨款的机制，这本身就不公平。为什么农村的学校归为四类，拿到的生均费用就低？按理说应该拿到的更高一些才对。

第二，应该加大对到农村教书老师的工资奖励，提高他们的收入，让他们能够安心在农村教学。有些省份做得不错，比如说北大对口扶贫的云南省弥渡县。我们去看了一些学校，学校里很多老师非常安心，就是因为云南省对老师的工资是100%保证，而且工资水平相对较高。这是很好的榜样。

关于现在的投入将来会不会造成浪费，我觉得中国已经过了（要开办更多学校）那个阶段，现在再到农村开设新学校肯定会造成浪费。农村学校数量在过去20年大幅下降，基本上十几、二十里范围就一所中心小学，孩子们三年级以上都住校，所以目前并不存在校舍浪费问题。目前人员的问题也一样不用担心，人员可以流动，如果这里不需要老师，就调到别的地方。总的来说，当前还不存在对农村教育投入的浪费问题。

**听众提问：**经济发达地区和经济不发达地区的高校、985高校与三四本高校的拨款机制确实问题比较大。现在所谓的鼓励双向流动，其实经济不发达的地区，优秀师资的流出更大，流入很少，造成贫富地区的教学资源更不均衡，这应该怎么解决？

**姚洋：**我们去对口扶贫地区云南弥渡县调研，发现这里尽管是贫困县，但教育内卷也非常激烈。我们跟县委书记交流，他说自己现在最大的压力来源不是扶贫，而是教育。因为弥渡周边的大理州出现了几个规模较大的民办中学，高收费，给教师付的工资很高，这样就开始出现“掐尖”现象，这些学校把周边各个县的好学生都“掐”走了，本县的教师资源也流失严重。

这种“超级”学校的出现，尤其是对于农村地区的教育是致命的。好学生都走了之后，中等学生就变差了，因为剩下的学校不太可能有学生考上985的高校，要想考上，就得去超级中学，但家里没钱，也就没有希望。

所以这位书记最想提给我们的任务是能不能从北京引一个好中学过去。但我们都知道，如果这么做，等于在这个县里又造成一个新的不均衡。事实上，绝大多数孩子还是只能上一般的学校。

所以，我们恐怕要在思路上做一个根本性的改变，中小学最好去除选拔机制，实施平均化教育。这个目标并不是不可实现，日本就做到了。美国基本上也是这样，除了极少数的私立中学，美国不少州都把公立的、选拔性的高中全面取消。

我认为，高中之前的均等化教育应该成为中国的发展方向。

能否对教育进行系统研究

**黄益平（北大国发院副院长、北大数字金融研究中心主任）：**接下来我提一下问题。不过在提问之前，我先说一点对于教育和人口问题的感想。

三位老师在人口与教育环节的讨论有一点悲观。无论从人口到劳动力，再到教育，挑战都比较大，但是我觉得更悲观的似乎是，政策的作用比较有限。无论是姚洋还是雷晓燕讲的教育及相关的“减负”问题，还是赵耀辉讲的女性职场歧视等问题，政策的效果都不理想，尽管政府的初心是好的。

我就在想，国发院是智库，经常做一些政策研究，有没有可能劳动经济学这个研究组去做一个系统性的评估，给政策制定做一些系统性的建议，而不是零零散散的研究。虽然关于“减负”的影响、怎么提高生育率等方面的研究都很重要，但作为第三方，对政策进行一个系统的评估，提出一套完整的政策建议，可能更有意义。因为这些问题很重要，确实需要系统思考。

我感觉官员们其实一直在想这些问题，也希望解决，但出来的很多政策，要不就是没有达到效果，要不就是好心办坏事。类似的事情很多，所以需要有一些第三方的独立思考和更科学的建议。

对于教育和学校问题。其实中国台湾也曾开办很多大学，但后来就生源不足，大学产能过剩。我们现在的问题是1990年代以来办了一批数量庞大的民营高校，但客观来说质量参差不齐。最近有很多金融科技学院，还有无人机专业等，听起来好像不是特别高大上，但确实是市场导向，学生很好就业。

如何定位和发展民营大学

**黄益平：**我想提的问题是给姚洋老师，现在对于民营大学的政策好像又要有变化。请问在解决教育问题的过程中，民营大学能发挥什么样的作用？

**姚洋：**这些民营大学在过去20多年的的确确对公立大学是一个非常好的补充。但因为从国家那里得到的支持很少，所以收费不得不弄得很高。现在高收费的学校基本上是这一类，还有就是三本。

我在想，如果要有一个根本性的改革，恐怕还是要调整高校的学费系统。学费最终应该反映学校的教学质量，然后通过奖学金制度来奖励那些贫苦家庭的孩子，这样才能把关系捋顺。去上那些三本、四本的学生大多来自困人家，为了让孩子去读大学，必须交很高的学费，其实是对这些家庭的双倍打击：不够好的教育+高昂的价格。

我不知道是否有人做过这方面的研究，但我自己有亲身经历，一个亲戚的孩子就因为学费原因不想上大学。那是十多年前，一年的学费就要2万多，这孩子就想去广东打工，后来我让他回来读了大学。虽然只是大专，但也非常管用，他如今在城市里生活得很好。我们可能并没有注意到这些事情，但实实在在地说，这个群体并不是很小，很多农村和城市贫困家庭的孩子因为学费太高而放弃了读大学的机会。

黄益平老师建议我们做一个全面的解决方案，我觉得挺好。我们每年都有一个大报告，也许明年这个报告就值得写教育改革。

如何能让教育政策兼顾各方利益

**观众提问：**三位老师分享的很多数据都让我意外。我是一个教育工作者，今天所谈的话题里似乎都跟我有关。首先我是两个孩子的母亲，2021年9月份以前我是新东方12年的教师，10月以后我来到北大附中。

关于2005年-2019年间的教育减负相关政策，我看了逐条细则，核对了一下我们在北大附中整个教育集团的领导下，分校确实是落实了所有规定，但是会有问题：我们落实了“不再把成绩进行公布和排名”，可家长不愿意；我们落实了“不留作业”，而且每天严格限制作业的时间，可家长不愿意，点名请老师给大家布置个性化的作业；我们也开放了所有的课后服务，以前老师是3：20下班，现在是6点下班。我发现，所有的规定落实之后，会有一个巨大的市场刚需跟我们的执行是拧着的，是一种抵触的状态。因为我是老师，同时也为人母亲，当我们没有办法继续为孩子从正规渠道以及正规机构去获得一个合适的课外服务时，只能变着名目或者花费更多的钱。老师也一样，以前负责的是课内，现在还要负责早管理、午管理以及课后指导。

在整个政策制定过程中，如何才能让政策更接地气，给我们这些教育的亲历者、实践者减少苦恼和困境？如何进行更好的顶层设计？

**雷晓燕：**谢谢你的问题，你所描绘的情况恰恰反映出此前（18年以前）的减负政策为什么会在执行中遇到压力，以及为什么导致两极分化。从根本上还是因为大家对孩子的教育有需求，但供给不足。

你提到的这些减负政策，实际上存在两个问题，一是学校教育的供给减少了，没有满足现实的需求；二是有一些政策也很难实行。比如留不留作业和排不排名，你不排名实际上学生也会互相问，只要有个成绩出来，也会知道排名。有些细节的规定根本没办法实现，这样的政策治标不知本。

刚才我提到国家最近的一些方案，是从补供给的思路出发，这个方向是对的，但是要注意供给的质量问题。你也提到，政策提出了增加供给，比如规定老师要有几个小时盯在课后，但很多老师只是看管一下孩子，并不是家长真正需要的供给，没有满足家长对高质量教育的需求。比如我们调研时发现，很多家长觉得“学校提供的托管服务只是让孩子在学校混时间”。所以我们还是要从源头去思考真实的需求满足问题。

**赵耀辉：**刚才黄益平老师提出来要做一个系统性的政策研究。政策研究是最难的事情，之前的很多政策也可能都有学者的参与。但一项政策出来后到底能达到什么样的效果，这是最考验学者的。一个学者是不是真正的好学者，就体现在这个地方，就在于他能不能预见到政策出来以后各方面会有什么样的反应，能不能真正引导大家往政策预期的方向走。

在经济政策上，政府好心办坏事的例子并不少。西方也有不少政府以为给民众发送一些福利，尤其是发钱一定是好事，但其实不一定，结果反而使他不想再努力工作了。

好的政策制定不仅需要有很坚实的学术支撑，要能够理解人的行为，还要能理解人们最深层次的需求，这些方面都要做到。出台一项政策时，千万不能想当然地认为大家都会按照你这种方式去走，要能预见到各种后果。

如何看待普通教育与职业教育

**观众提问：**我想请教关于职业教育的问题，姚洋教授最近经常谈到中考分流问题。国家这几年在大力推行职业教育，“职业教育20条”也对此有了定性，职业教育与普通教育是两种不同类型的教育，具有同等重要的地位。今年我接触到一些人，他们说国家已经强制执行一种政策，即中考之后学生五五分流，一部分上中专，一部分继续接受普通高中教育。有些地区甚至只有30%的学生能进入普通高中，70%要走职业教育。

请问老师们对于职业教育现在的发展、国家执行的政策以及人才教育公平方面的看法。

**姚洋：**对职业教育，我本人还没有相关研究。我们马上要做有关中考分流的研究，会去保定考察。总体而言，我觉得14岁就让孩子分流的做法不好，特别有些地方还三七分流，更不应该。

现在的大学入学率已经接近60%，却先让70%的孩子连读高中的机会都没有，这不合理。很多人都说德国从10岁就开始分流，我们应该学德国。其实德国的制度在其国内并不受欢迎，也有很激烈的争论。

但德国为什么还能坚持分流？有两个原因：

第一，德国保守势力太强大，他们坚持把人分成三六九等，觉得10岁的孩子就能看出来；

第二，德国的职业教育是真正的职业教育。我去德国看过，那些学生两天在工厂里学习，其余三天还在普通高中里读书，依然在接受高中教育。而且做了工人以后将近一半的人还能再考上大学。如果我们真要让孩子们早一点分流，要学德国，那就学到底。

中国今天的分流是让孩子们早一天做工人，以后还能读大学的比例极低，而且绝大多数人做了工人以后不想再考大学，因为他们全要靠业务时间学习，太难了。这是对人才的浪费。在我看来，14岁就让孩子分流不可取。

有人说，中国现在需要大量的工人，所以要加大职业教育。其实我们现在对这种简单劳动工人的需求并不大，很快会被AI替代掉。未来的工人至少要能开数控机床，要有大学毕业证才能做到。

因此，无论从哪方面来说，中考的分流都是不对的。

**雷晓燕：**大家到底要选择什么样的教育，大学还是职业学校？一定是由学生的“出口”来决定的。“出口”又是怎么样决定的呢？就是由教育所能带来的回报决定。

什么样的教育能带来更好的回报呢？这跟社会经济的发展和需求有关。如果说我们发展到一个阶段，社会、企业需要某些方面的技术、技能、职业，需要这样的人才，那可以去发展这些相关的职业学校。企业愿意招这样的人，毕业生才有“出口”。有了获得更高回报的可能性，那么大家会自然地选择这样的职业教育。

所以我的意见是，如果要发展职业教育，还是从根本上考虑社会发展的需求，如果是针对社会需求去办的职业教育，自然就会有人来选择，而不是强行规定哪些人就只能走某一条路。我们尽量不要过早去给孩子计划他们今后的人生，而是创造条件让他自己来做选择。

**赵耀辉：**用劳动经济学的术语来讲，职业高中和普通高中提供的技能不一样，提供的人力资本不同类。

普通高中提供的是一般性教育，职业高中提供的是特殊教育，培养特殊的人力资本。所谓特殊人力资本，就是你会知道怎么操作挖掘机、怎么理发，而普通教育是让你学习数学、写文章等知识。这些知识是一般性的、普适的知识，而职高提供的是有特殊用途的知识。

短期来看，可能职业高中的回报率更高，毕业后马上可以就业，普通高中显得有点浪费时间。但长远来看，尤其是在一个快速变动的社会（行业起伏变换），通用型的技能综合回报会更高，因为更容易转行，更容易适应新形势。

所以，家长们都明白哪一种教育对自己的孩子综合回报更高。我同意雷晓燕的观点，无论职业教育、普通教育，多提供高质量的供给，让孩子们自己去选择，而不是硬性地设定一些比例，甚至强行约束。

（来源：北大国发院）