跨境合规观察 | 美国《防止强迫维吾尔人劳动法》的影响及企业的合规应对_风闻

走出去智库观察

2021年12月23日，拜登签署的《防止强迫维吾尔族人劳动法》正式成为美国法律。该法将举证责任倒置给进口商，大大降低了美国海关的执法门槛。有专家认为，由于美国将执法门槛降低、范围扩大，除了将对涉疆企业产生巨大影响，还将潜在影响中国整个产业链对全世界的出口。

****走出去智库（CGGT）特约法律专家、北京大成总部高级合伙人蔡开明指出，中国企业可利用《防止强迫维吾尔人劳动法》规定的180天窗口期评估供应链中的涉疆因素，调研供应链上下游包括但不限于原材料、成品或半成品来源、中间加工步骤以及出口流向等信息，梳理供应链中与该法相关的风险点，并据此调整相关业务。

****今天，走出去智库（CGGT）刊发蔡开明律师团队针对《防止强迫维吾尔族人劳动法》的分析文章，供关注美国制裁和跨境合规管理********的读者参阅。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美国《关税法》中并未设置“可反驳的推定”原则，这意味着美国海关和边境保护局(CBP)需要在执法时证明相关产品为“强迫劳动产品”；而“可反驳的推定”原则生效后，将导致除非得到美国政府的无强迫劳动的认证，否则一律推定在新疆制造的产品均源自强迫劳动，将证明供应链中不包含新疆产品的举证责任倒置给进口商，而目前就该法的表述而言，举证难度极大。

****2、《防止强迫维吾尔人劳动法》中针对供应链尽职调查提出了较高的********合规要求，中国企业可能会被供应链下游合作伙伴要求提供无“强迫劳动”相关证明，其中可能包括建立可识别并排除强迫劳动风险的合规体系以及原料可追溯性机制，将耗费较高成本，其管理与维护也将花费较多人力、物力、精力。

3、中国企业（特别是涉及对美出口、对美投资与经济技术合作的中国企业）应综合自身的业务体量规模、行业属性、与美国的关联度及依赖度、地理位置等因素，充分评估自身（包括涉美子公司及关联公司）的合规风险。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/蔡开明 阮东辉

当地时间2021年12月23日，美国总统拜登签署《防止强迫维吾尔人劳动法》（The Uyghur Forced Labor Prevention Act），该法随即生效。该法提出“可反驳的推定”（rebuttal presumption）原则，即美国推定所有新疆产品皆通过“强迫劳动”生产，除非进口商提供明确且令人信服的相反证明。此原则将于该法生效180日后（即2022年6月21日）生效，由于美国《关税法》禁止从外国进口源自强迫劳动的产品，该原则生效后将导致美国全面限制进口新疆产品，对涉疆企业将产生巨大影响。该法也是继《维吾尔人权政策法》（Uyghur Human Rights Policy Act of 2020）后，美国再次针对新疆所谓“强迫劳动、侵犯人权”颁布专门法律。

近年来，美国以所谓涉疆“强迫劳动、侵犯人权”为由，对中国企业、个人及产品频频出台各类禁止、限制措施，包括将中国涉疆实体列入特别指定国民清单（SDN）清单、实体清单（Entity List）、非SDN中国军工复合体清单（NS-CMIC List），对来自新疆的番茄、棉花、光伏等产品发布暂扣令（Withhold Release Order，WRO）等，而该法生效后将进一步扩大美国针对新疆的打击范围。

一、《防止强迫维吾尔人劳动法》的主要内容

（一）具体规定

在体例上，该法共有七节：1）政策声明；2）禁止进口中国新疆强迫劳动制成品的策略；3）禁止进口在新疆维吾尔自治区或由特定实体开采、生产、制造货物的可反驳的推定；4）解决新疆维吾尔自治区“强迫劳动”问题的外交战略；5）在新疆维吾尔自治区实施与强迫劳动有关的制裁；6）日落条款；7）定义。

具体而言，该法的主要内容包括：

1、禁止进口“强迫劳动产品”的策略

该法强调美国将禁止进口全部或部分在新疆开采、生产或制造的商品，确保中国政府不会破坏美国《关税法》（Tariff Act of 1930）第307节（以下简称为“307条款”）的规定。307条款禁止从外国进口全部或部分通过罪犯劳工、强迫劳动或契约劳工（包括强迫童工）开采、生产或制造的商品。

具体工作步骤包括：

（1）就如何确保不进口“强迫劳动”产品征求公众意见、举行听证会

依据《执行〈美墨加协定〉法》第741节成立的“强迫劳动执法工作组”（the Forced Labor Enforcement Task Force，以下简称为“工作组”）负责在《防止强迫维吾尔人劳动法》生效之日起30日内，就如何确保不进口全部或部分在中国（特别是在新疆），由包括维吾尔人、哈萨克人、吉尔吉斯人、藏人以及其他群体“强迫劳动”开采、生产或制造的所有货物、商品、产品（以下简称为“强迫劳动产品”）征求公众意见，评论期不少于45日。

在评论期结束后的45日内，工作组应当就中国“强迫劳动”的情况以及美国拟采取的措施举行公开听证会，措施包括追踪货物来源、提高供应链透明度以及追溯第三国供应链路线等。

（2）制定防止进口该等产品的战略

在收到公众意见并举行听证会后，工作组应与美国商务部长和国家情报局局长协商，制定支持实施《关税法》307条款规定的战略，以防进口“强迫劳动产品”。该战略应在该法生效后的180日内向适当的国会委员会提交，此后每年提交。战略应包括如下内容：

1）全面评估进口中国“强迫劳动产品”（包括来自新疆及由其他地区群体制造）的风险，包括该类产品通过供应链以及通过第三国进入美国的风险，识别其危害以及减少该危害的可能机制。

2）深入介绍、评价结对帮扶、扶贫项目和其他政府安排劳动项目中所谓的对少数民族的“强迫劳动”情况，提交下列清单及相应的执法计划：

i.在新疆地区使用所谓“强迫劳动”的实体清单；

ii.与新疆政府合作招聘、运输、转移、容留、接受新疆维吾尔族等少数民族劳动力的实体清单；

iii.全部或部分由前述两项清单中的实体开采、生产或制造的产品清单；

iv.自中国向美国出口前述清单（iii）中产品的实体清单；

v.基于“扶贫”、“结对帮扶”等涉及“强迫劳动”的项目，从新疆或者与新疆政府或新疆生产建设兵团合作的主体处获取物资的实体和设施的清单（亦包括新疆生产建设兵团）；

vi.确定第（v）条所述实体和设施的计划；

vii.针对将“强迫劳动产品”出口至美国的实体的执法计划（包括发布WRO等）；

viii.优先执法的领域清单（应包括棉花、番茄、多晶硅）；以及

ix.上述领域的执法计划。

3）对确保CBP准确识别与溯源“强迫劳动产品”的建议、说明CBP如何采取执法措施（包括通过启动试点计划来测试技术的可行性等）、说明CBP所需要的其他资源。

4）为进口商提供指引，包括尽职调查、供应链溯源及管理，证明产品非来自新疆、非源自“强迫劳动”等。

5）与非政府机构和私营部门合作的计划。

2、“可反驳的推定”（rebuttal presumption）原则

“可反驳的推定”原则指，除例外情况，美国CBP局长应推定，全部或部分在新疆或由前述第(i)、(ii)、(iv)或(v)项清单上的实体开采、生产或制造的产品违反《关税法》307条款的规定，不得入境美国。CBP有权就该原则制定相应的法规或命令。

例外情况是指：登记在案的进口商已完全遵守前述指引，充分、实质性地回应了CBP的相关问题，并有明确且令人信服的证据，证明产品并非全部或部分由“强迫劳动”开采、生产或制造。CBP在作出认定例外情况的决定后的30日内，应向适当的国会委员会提交报告并予公开。

此原则将于该法生效180后（即2022年6月21日）生效。

3、制定外交战略共同应对“强迫劳动”

该法第4节规定，美国国务卿应在该法生效后的90日内，与联邦政府的有关部门/机构的负责人协调，向有关的国会委员会提交报告，载明对于提高国际意识和解决新疆强迫劳动问题的举措的战略。

战略应包括以下内容：

（1）加强双边和多边协调合作机制的计划，提高新疆人权意识与保护的公共事务及外交工作说明，以及与私营部门以及非政府组织合作提高对“强迫劳动产品”的认识，并向相关少数群体成员提供援助的计划。

（2）此外，美国国务卿在与商务部长、国土安全部长、财政部长协商，应在报告中包括：1）涵盖以下实体的清单：在新疆地区使用所谓的“强迫劳动”或从“强迫劳动”中受益的中国实体或关联实体、作为前述实体的代理人以协助“强迫劳动产品”进入美国的外国人；2）与私营部门进行合作开展供应链尽职调查的计划；3）在已有法律框架下针对新疆“强迫劳动”采取行动的计划，包括《人口贩运受害者保护法》《埃利·维塞尔防止种族灭绝和暴行法》《全球马格尼茨基人权责任法》。

**4、**实施经济制裁

该法第5节修订了《维吾尔人权政策法案》，将“与强迫劳动有关的严重侵犯人权行为”纳入制裁范围。美国总统应在该法生效后的180日内（即2022年6月21日前）向有关国会委员会提交报告，确定对“与强迫劳动相关的严重侵犯人权行为”负责的外国实体及个人（包括中国政府官员），并对该等个人或实体实施制裁。

**5、**日落条款

该法日落条款规定，前述关于可反驳推定原则、外交战略、经济制裁的规定将于8年后或总统向适当的国会委员会提交终止决定后终止****。

（二）深入分析

**1、**可反驳的推定原则生效后，美国或将全面禁止进口新疆产品

如前所述，美国《关税法》中并未设置“可反驳的推定”原则，这意味着CBP需要在执法时证明相关产品为“强迫劳动产品”；而“可反驳的推定”原则生效后，将导致除非得到美国政府的无强迫劳动的认证，否则一律推定在新疆制造的产品均源自强迫劳动，将证明供应链中不包含新疆产品的举证责任倒置给进口商，而目前就该法的表述而言，举证难度极大。

我们梳理了“可反驳的推定”原则生效前后CBP执法要求的区别：

“可反驳的推定”原则生效前

“可反驳的推定”原则生效后

限制对象

全部或部分由强迫劳动或契约劳动，包括强迫童工所开采、种植或者生产的外国产品。

1）来自新疆的所有产品；

2）工作组拟定若干与“强迫劳动”相关的实体清单，清单上的实体将自动成为CBP的执法重点，该拟定清单将包括在新疆地区使用所谓强迫劳动的实体；与新疆政府合作招聘、运输、转移、容留、接受新疆维吾尔族等少数民族劳动力的实体；出口所谓强迫劳动产品的出口商；从新疆地区采购物资的实体，包括从基于扶贫项目与新疆政府合作的实体处采购物资的实体。

认定标准

合理怀疑进口或将要进口的产品涉嫌“强迫劳动”。

CBP对于强迫劳动的判断，主要参考国际劳工组织提出的关于强迫劳动的11种情形，包括乘人之危、欺骗、限制行动自由、隔离、身体性暴力、恐吓和威胁、扣留身份证明文件、拖扣工资、债役、恶劣的工作和生活环境、过度加班等。

“可反驳的推定”原则，即除非能够证明由新疆制造的产品与所谓的“强迫劳动”无关，否则一律推定该地区产品源自所谓的“强迫劳动”。

举证责任

由指控强迫劳动产品进口的主体描述违法行为，包括指控的强迫劳动情形及其与美国市场的联系、被指控公司的名称、地址及业务情况。

推定来自新疆的产品均源自“强迫劳动”，相关产品的进口商需证明无强迫劳动，且需完全符合尽职调查、证据等相关指引的要求。

若CBP在作出认定非强迫劳动决定之日起30日内须向国会报告，说明例外情况下的货物以及相关证据，并予公开。

证据类型

根据CBP发布的关于进口商申请解除WRO的指南，相关证据包括：原产地证明、进口商声明、产品供应商出具的宣誓书（包括源头供应商）、采购订单、发票和付款证明、商品的生产步骤和相关记录、运输单据、生产过程报告、为进口产品供货的主体清单以及进口商认为可能表明货物不受进口禁令约束的任何其他相关信息。

明确且令人信服的相反证明，暂未说明证据类型。

综上，可以看出该原则使举证责任倒置，进口商须提供“明确且令人信服的证明”证明产品无强迫劳动。尽管该法未详述证明标准，但从现有申请解除WRO的证据要求来看，进口商须提供十分繁杂、全面的证据，面临极大的证明难度。在此基础上，进口商自身还需完全符合相关指引的要求，这对进口商自身的资质也提出了极高的要求。即便符合前述要求，由于CBP需在认定无强迫劳动的决定之日起30日内向国会提交报告并向公众公开，无疑增加了CBP面对国会及公众监督的压力，目前国会两院、两党在新疆问题上已经形成共识，不难推测CBP向国会提交相关报告可能遇到的阻力。据此，可以推测该原则生效后，适用例外的可能性较小，美国基本上将会全面禁止来自新疆的产品。

2、“强迫劳动产品”高风险仍在新疆，但也包括中国其他地区

目前，“可反驳的推定”原则适用于来自新疆及相关清单中实体的产品，但是该法第2(d)(2)(B)(ii)条，在“与新疆政府合作招聘、运输、转移、容留、接受新疆维吾尔族等少数民族劳动力的实体清单”中明确表明，该清单也涵盖与新疆政府合作在其他地区涉及少数民族劳动力的相关情况。此外，该法在征求公众意见、评估相关风险均提及新疆其他少数民族及在中国新疆以外地区的少数民族所涉“强迫劳动”的情形，可以该法的影响范围并不仅限于新疆相关地区。

当然，该法主要针对新疆少数民族相关的“强迫劳动”风险，首当其冲的高风险领域包括可能符合该法所述清单的相关企业及相关产业（例如棉花、番茄、多晶硅）。

此外，2021年7月，美国政府多部门联合发布更新的《新疆供应链咨询公告》（Xinjiang Supply Chain Business Advisory）附件2所列的涉及“强迫劳动等侵犯人权行为”20类重点行业清单内及其供应链内的相关实体所生产的商品，若存在涉疆因素也可能被限制进入美国市场：农业（例如原棉、哈密瓜、香梨、番茄制品、大蒜），手机制造业，清洁用品********制造业，建筑业，棉纺织业（棉花、棉纱、棉织物、轧棉、纺纱厂和棉制品），电子装配业，矿产精炼********业（包括煤、铜、烃、油、钨和锌），假发和人造假发、发饰加工业，食********品加工业，制鞋业，手套制造业，宾馆服务业，冶金级硅制造业，面条加工业，印刷业，再生能源制造业（包括多晶硅、硅锭、晶圆、晶体硅太阳能电池级、晶体硅太阳能光伏组件），甜菊糖甙制造业，制糖业，纺织业（包括服装、床品、地毯、羊毛、粘胶等），玩具业。

3、美国将在新疆“强迫劳动”议题上继续加强国际合作，同时开放双边外交渠道

《防止强迫维吾尔人劳动法》中的工作组即依据《执行〈美墨加协定〉法》成立。此外，该法外交战略部分强调美国将加强双/多边协调，包括与联合国、合作伙伴和盟友持续接触以应对相关风险。该法还强调要评估相关产品通过第三国进入美国的风险。针对该法生效，美国国务卿发布声明表示，美国国务院致力于与国会和其他部门合作，并加强国际行动，继续解决新疆“强迫劳动”问题。2021年3月，美国、欧盟、英国及加拿大曾就新疆问题共同采取行动，制裁中国相关人员。

当然，《防止强迫维吾尔人劳动法》在政策声明部分也表示要通过双边外交渠道和中美都是成员的多边机制解决相关问题。

因此，美国后续可能会继续在禁止进口新疆相关产品方面协同盟国及其他国家采取联合行动，但仍开放中美对华渠道。

4、不排除美国今后可能要求在美上市公司披露“强迫劳动”的情况

早在2020年3月，参议员马可·卢比奥及众议员麦戈文·詹姆斯就分别在参议院、众议院提出该法的最初版本，其中都包含修改美国《证券法》，要求在美上市的公司向美国证券交易委员会（SEC）提交报告，披露自身及关联公司故意从事、协助相关实体在新疆开展大规模监控、故意从事建造或维护拘留设施等活动以及故意从事“强迫劳动”的相关活动，并披露涉及上述活动的性质和范围、可归属于该等活动的收入和净利润，以及是否将继续进行该等活动。

2021年初新一届国会成立，两人重新提出该法案，但参议院推出的版本中删除了关于向SEC披露“强迫劳动”的内容，而众议院直到2021年12月14日引入的最终版本中才删除了该部分内容。

麦戈文表示修订SEC报告的要求受到了部分企业的反对。此外，众议院部分共和党人在众议院金融服务委员会在2021年10月的听证会上反对披露与中国有关的信息。该小组委员会的高级成员、密歇根州共和党众议员比尔·休伊称，该规定不会改变现状，并且SEC并非处理国家安全和人权问题的机构。对此，新增报告要求的支持者表示，修订目的是为了保护美国投资者免涉“侵犯人权”的行为。

目前美国已经在出口管制、海关进口、制裁领域（包括SDN清单和NS-CMIC清单）针对新疆人权问题采取了多重措施。而且，美国国会两党两院议员已经深入讨论了在证券监管领域针对新疆“强迫劳动”问题的立法，因此，未来美国国会仍有可能会在证券监管领域增加针对涉疆问题的限制，甚至不排除在外国投资安全审查领域增加相关限制，以从进出口、制裁、外国投/融资领域全方位实现对新疆产品/企业的封堵。

二、美国针对新疆问题采取的打击措施

（一）持续以所谓**“侵犯人权”为由****将中国实体列入实体清单**

自2019年10月至今，BIS以所谓的“侵犯人权，影响美国的外交政策”为由将71个中国实体列入实体清单，具体理由包括：“参与对新疆少数民族实施镇压”、“大规模拘留和高技术监视的活动并涉嫌侵犯人权”、“在涉及新疆少数民族专项行动中接受或使用强迫劳动”、“滥用基因收集和分析或高科技监视，使中国境内大规模侵犯人权成为可能，并/或为中国出口援助世界各地专制政权的物项提供便利”等。若企业被列入实体清单，通常将面临以下后果：

（1）任何主体向被列入实体清单的主体（在交易链条中系买方、中间商、最终收货人或最终用户）输入《出口管理条例》（EAR）管制物项时不适用任何许可证例外（license exception）。

（2）任何主体除非事先获得BIS的许可证，否则不得向被列入实体清单的主体输入EAR管制物项。

（3）对于向被列入实体清单的主体输入EAR管制物项的许可证申请，一般将适用“推定拒绝”（Presumption of Denial）的审查政策——除非申请人提供足以推翻该推定的证据，否则BIS拒绝签发许可证。

（4）其他主体不得为被列入实体清单的企业的违法交易提供协助、便利。其他主体与被列入实体清单的主体进行交易或为其提供货运、物流、港口、保险、融资租赁服务时，应当谨慎识别合规风险，避免违反美国出口管制规定。

若任何主体违反EAR的上述规定，构成行政违规的行为主体可能面临最高308,901美元或交易金额两倍罚款（取其较高者），还可能会被列入“实体清单”或“被拒绝人员名单”；构成刑事犯罪的行为主体可能面临最高100万美元的罚金，犯罪的自然人或负责的高管可能会面临最长20年的监禁。

（二）持续以所谓“侵犯人权”为由**对中国主体实施制裁**

1、OFAC将中国个人或实体列入SDN清单

截止2022年1月4日，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）已将3家中国实体及11个中国自然人因所谓的“侵犯人权”列入SDN清单，其中包括新疆生产建设兵团及新疆公安厅。

被列于SDN清单的实体将面临严重的后果：

（1）除非获得OFAC的授权，否则美国主体不得与SDN清单实体进行任何交易；

（2）SDN清单实体的任何资产若在美国境内或被美国主体所有或控制，都将被自动冻结；

（3）该冻结的主体范围还扩展到由一个或多个SDN清单实体单独或合计、直接或间接拥有50%以上控制权的实体（50%原则）。

若任何主体违法美国经济制裁上述规定，构成行政违规的行为主体可能面临每宗违规交易可被处最高311,562美元或交易金额两倍的罚款（取其较高者），或还可能会被列入SDN等黑名单；构成刑事犯罪的行为主体可能面临最高100万美元的罚金或交易金额两倍的罚款，犯罪的自然人或负责的高管可能会面临最长20年的监禁。

2、OFAC将中国实体列入NS-CMIC清单

截止2022年1月4日，OFAC共将68家企业列入“非特别指定中国军工复合体企业清单”（Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Companies List，NS-CMIC），其中OFAC以所谓的“协助监控维吾尔族人”为由，将大疆、商汤集团等21家企业列入NS-CMIC清单，禁止美国投资者交易该等企业的公开交易的证券或证券衍生品。

****（三）******以“**强迫劳动”为由对来自新疆的产品签发暂扣令

根据美国海关和边境保护局于2022年1月3日发布的《2021财年美国海关统计数据》，CBP于2021财年共发布了七项暂扣令，以保护美国消费者及企业免受“强迫劳动”制造的商品的影响。其中针对中国的有：1）新疆生产建设兵团生产的棉制品；2）新疆地区生产的棉花和番茄及其下游产品；3）合盛硅业生产的硅基产品；4）大连远洋渔业有限公司的金枪鱼、旗鱼和其他海产品；5）中国台湾渔船捕捞的金枪鱼等海鲜产品。

2021年12月17日，美国国会研究处（CRS）发布《307条款与强迫劳动生产的进口产品》（Section 307 and Imports Produced by Forced Labor）报告，主要介绍了CBP适用307条款对疑似强迫劳动产品发布暂扣令的程序。

CBP下设贸易救济执法部门（Trade Remedy Law Enforcement Directorate）主管强迫劳动的执法工作，并在贸易救济执法部门中专设强迫劳动处（Forced Labor Division）以处理针对强迫劳动的指控申诉和执法调查。

根据报告，任何主体若“有理由相信正在或可能会输入美国的任何商品”源自强迫劳动，都可将该信息报告给CBP。CBP收到此类报告后须对“必要的情况”启动调查，对其有合理理由怀疑源自“强迫劳动”的进口产品签发暂扣令，并指示入境口岸工作人员扣留该等产品。但进口商有权在产品被扣押后、被视为放弃前进行退运出口。此外，进口商可向CBP申请修改或撤销暂扣令，若有足够证据表明相关货物并非源自或不再使用“强迫劳动”或者不再输入至美国，则暂扣令可被修改或撤销。若进口商提供的证据不足以证明产品非经强迫劳动生产或未及时提交证明资料，则CBP将对该产品作出最终裁定进而采取没收等强制措施。

（四）持续以**“侵犯人权****”为由将来自新疆的产品列入****“童工或强迫劳动产品清单”**

2021年6月23日，美国劳工部更新“童工或强迫劳动产品清单”（List of Goods Produced by Child Labor or Forced Labor），列入了来自中国的多晶硅产品。迄今为止，美国劳工部已认定的中国境内18种“强迫劳动”产品中，涉疆的产品包括手套、毛发制品、多晶硅、纺织品、线/纱及番茄制品共六类。

根据美国《人口贩运受害者保护再授权法》（Trafficking Victims Protection Reauthorization Act of 2005），美国劳工部将每两年公布一次“童工或强迫劳动产品清单”，将其有理由认为违反国际标准使用童工或“强迫劳动”生产的产品列入清单。目前，该清单暂无直接****法律后果，****旨在为就供应链中的劳工权利进行风险评估与尽职调查的研究人员、组织及企业提供参考，但在未来，其可能成为美国政府或各国企业审查新疆供应链的依据。

三、《防止强迫维吾尔人劳动法》的影响

（一）对中国企业的影响

1、出口受阻

如前述，该法要求CBP对来自新疆的进口产品实施“可反驳的推定”原则，生效后将实质阻碍中国出口商的对美出口业务。此外，根据《防止强迫维吾尔人劳动法》对供应链风险评估的溯源原则，中国企业的美国进口商及其他第三国出口商（出口到美国的第三方合作伙伴）也可能被要求证明其供应链不含涉及新疆所谓“强迫劳动”的情况。在此情况下，中国企业的美国进口商或第三国生产商可能会针对中国企业开展供应链尽职调查，要求中国企业承诺并提交证据证明供应链不涉及新疆及该法规定的其他“强迫劳动产品”，我国新疆相关企业（特别是存在已被该法点明的高风险实体及行业）将会面临产品出口美国受限的风险，甚至被踢出美国供应链。

2、合同纠纷

一旦中国企业使用新疆劳动力或出口来自新疆的产品，其相应的美国进口商将因该涉疆因素而负担巨大的举证责任，该类进口商可能就其因进口产品被强制扣留或复杂的合规工作而遭受的损失向中国出口商要求相应赔偿，两者之间可能就是否赔偿或赔偿金额产生相关纠纷。

3、经济制裁

如前述，该法将“强迫劳动”纳入《维吾尔人权政策法》的制裁范围，该法所涉高风险行业的实体面临更大的经济制裁风险。若中国企业因在新疆地区使用所谓的“强迫劳动”或从“强迫劳动”中受益而被列入SDN清单，除无法继续与美国主体开展交易、自身的涉美财产将被冻结之外，其与其他国家企业之间的业务往来、自身的融资规模、子公司或分公司的机构布局均将受美国经济制裁措施的极大限制。

4、合规成本提高

《防止强迫维吾尔人劳动法》中针对供应链尽职调查提出了较高的合规要求，中国企业可能会被供应链下游合作伙伴要求提供无“强迫劳动”相关证明，其中可能包括建立可识别并排除强迫劳动风险的合规体系以及原料可追溯性机制，将耗费较高成本，其管理与维护也将花费较多人力、物力、精力。

5、违反中国法律的风险

虽然《防止强迫维吾尔人劳动法》并未直接要求中国企业提交文件材料，但美国进口商向CBP提交证据证明其进口的新疆地区产品并非源自所谓的“强迫劳动”时，必然需要中国配合向境外提供资料，而所需资料可能会涉及中国企业的商业秘密或国家安全信息等，可能会违反《数据安全法》的相关规定。

此外，中国《反外国制裁法》规定“任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施”、“组织和个人违反规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。”若中国企业因向美国出口产品而刻意解雇新疆工作人员或停止从新疆采购产品，则可能被认为违反《反外国制裁法》的相关规定。

（二）对在我国经营的美国企业的影响

1、商业及声誉影响

若美国企业的中国子公司或分支机构为遵守《防止强迫维吾尔人劳动法》的相关规定，在自身或其供应链中停止使用来自新疆的劳动力以及停止进口新疆产品或服务，其在中国市场的声誉将受到消极影响。该中国子公司或分支机构可能将因其处理涉疆业务的态度遭到中国商业平台及消费者的集体抵制，甚至可能退出中国市场。

《防止强迫维吾尔人劳动法》对上下游产业链中涉及新疆业务的企业造成直接冲击，由于该法推定新疆地区产品源自所谓的“强迫劳动”，并将相关产品非经“强迫劳动”生产或制造的举证责任转移给进口商，美国进口商将面临“无强迫劳动”举证负担，即使其进行了充分的举证，CBP仍有可能由于政策导向而否定其举证，并最终导致美国企业的进口损失。由于强迫劳动合规的复杂性及高成本，众多美国企业开始考虑在自身供应链中剔除涉及新疆的业务，开始对其产品的现存供应链进行审查，排查涉及所谓“强迫劳动”的用工行为及产品，并放弃或减少选择涉及新疆业务的中国供应链。目前已有部分美国企业根据该法采取行动：

（1）英特尔

2021年12月22日，美国芯片公司Intel Corporation（以下简称“英特尔”）通过其官方网站向全体供应商致函，并在信函的“供应商政策与行为准则”部分明确提及英特尔将禁止其供应链中出现任何形式的“贩卖人口或非自愿劳工”行为，如强迫劳动、债务劳工、契约劳工或奴役。同时，信函提及由于投资者与客户曾多次询问英特尔是否从新疆购买商品或服务、目前多国政府也已限制进口来自新疆的产品，为确保遵守美国法律，英特尔要求其全球供应链中不得使用任何来自新疆的劳动力且不得从新疆采购货物或服务。此外，信函要求供应商遵守包括《联合国商业与人权指导原则》及《经济合作与发展组织跨国企业准则》在内的国际准则。

12月23日，英特尔就要求其供应商避免使用与新疆相关的劳工、产品及服务向中国客户与合作伙伴致歉，并删除信函内的涉疆言论。

值得注意的是，早在2020年12月8日，分别在两院提出此次新法的共和党参议员马可卢比奥和民主党众议员吉姆麦戈文就曾致函英特尔和英伟达公司，要求提供各自向中国出售的被中国“用于对该国偏远新疆地区的维吾尔人进行大规模监视”先进计算机芯片的信息。

（2）沃尔玛

2021年12月29日，据《华尔街日报》报道，美国连锁零售企业Walmart Inc.（以下简称“沃尔玛”）疑似在中国的门店及山姆会员商店已暂停上架来自新疆的产品并下架现有新疆产品，该行为引发中国消费者自发性的抵制。

2、违反中国法律风险

在我国境内的外资企业根据属地管辖，也应遵守中国《反外国制裁法》的规定，不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施，否则可能被认定为违反《反外国制裁法》第十二条规定，并将承担赔偿损失等法律责任。

四、中国企业的合规应对

（一****）梳理供应链相关风险点，调整********业务安排****

****中国企业以及在中国境内的主体应首先保证遵守中国的法律。****但同时，中国企业可利用《防止强迫维吾尔人劳动法》规定的180天窗口期评估供应链中的涉疆因素，调研供应链上下游包括但不限于原材料、成品或半成品来源、中间加工步骤以及出口流向等信息，梳理供应链中与该法相关的风险点，并据此调整相关业务。

尽管该法仅涉及向美国输入的流向，但如前分析，美国政府对中国涉疆主体采取出口管制、经济制裁、限制进口等多重举措，后续可能还包括要求在美上市的公司提交相关报告，因此我们建议涉美公司均开展上述风险评估工作，并根据风险评估结果开展相关的合规工作。

除了涉及新疆地区和新疆员工，“大规模监控”亦是近阶段美国以“人权”为幌子打击中国企业（特别是人工智能、超级计算等领域的企业）****的重要抓手。因此，生产、销售可能用于监控物项的企业亦应分析供应链安全并据此相应调整业务。根据美国国务院于2020年9月30日发布的《关于实施〈联合国关于与外国政府最终用户有关的具有监测能力的产品或服务的交易的指导原则〉的指南》，以下物项可能会被用于“侵犯人权”的活动：传感器、生物识别物项（例如面部识别软件、生物识别系统、快速DNA测试物项、步态分析软件）、数据分析物项（例如社交媒体分析软件、预测性警务系统）、互联网监控工具、位置跟踪物项以及相关的记录设备（例如穿戴式或基于无人机的网络协议监控系统、记录音频和视频并可远程传输或可远程访问的设备）。

****（二）********以风险为导向（Risk-based），建立健全合规体系

中国企业（特别是涉及对美出口、对美投资与经济技术合作的中国企业）应综合自身的业务体量规模、行业属性、与美国的关联度及依赖度、地理位置等因素，充分评估自身（包括涉美子公司及关联公司）的合规风险；排查劳动领域的合规风险，完善劳动合规相关制度；借鉴美国商务部、国务院、财政部、司法部、劳工部等部门/机构发布的指引，对标知名企业及最佳实践，建立自身的合规体系及社会责任体系；建立供应链追溯体系并对供应商提出要求、进行管理，以应对国内外客户等对供应链的要求的变化；根据境内外相关监管规定、监管重点的变化，及时更新调整合规战略等。

以备受关注的太阳能行业为例，美国太阳能行业协会于2021年4月发布了《太阳能供应链可追溯协定1.0》（以下简称“协定”），对太阳能行业的供应商提出相应要求。协定要求企业确认供应链中的每个步骤或环节使用的原料来源，并使得每一个环节皆可追溯原料在整个供应链中的流动，以更好地履行其在美国法项下的进口合规义务并能提供关于供应链透明度情况的信息，解决CBP或客户有关原料输入来源的调查或询问。此外，协定要求企业向供应链中的所有主体宣介自身的合规政策，并要求/建议合作主体采取相同/似的政策。

****（三）关注后续立法、****执法

《防止强迫维吾尔人劳动法》规定了后续将针对禁/限涉疆产品征求公众意见、召开听证会、制定战略、提交报告等，在此过程中相关企业应充分评估相关措施对于自身涉疆业务的影响，根据情况考虑是否参与提交评论意见。此外，该法还规定了制定清单、指引的要求，相关企业应当密切关注相关动态，及时根据清单及指引开展合规工作及调整自身业务。

此外，我们认为《防止强迫维吾尔人劳动法》符合我国《反外国制裁法》中定义的“歧视性限制措施”，中国相关企业还应关注《反外国制裁法》的后续落地情况，考虑通过中国的反制规定进行维权。

注释：

1.《防止强迫维吾尔人劳动法》，该法全称为《确保中国新疆维吾尔自治区使用强迫劳动制造的商品无法进入美国并用于其他目的》（To ensure that goods made with forced labor in the Xinjiang Uyghur Autonomous Region of the People’s Republic of China do not enter the United States market, and for other purposes.），

https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/6256/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22china%22%2C%22china%22%5D%7D&r=1&s=1&__cf_chl_jschl_tk__=mEAtgl1b5uSK6tdZQtszwSENyUD9P0gtG08zOEpgwTg-1641309321-0-gaNycGzNC6U。

2.《维吾尔人权政策法》：

https://www.congress.gov/116/plaws/publ145/PLAW-116publ145.pdf。

3.《关税法》：

https://uscode.house.gov/view.xhtml?path=/prelim@title19/chapter4&edition=prelim。

4. 2020年5月15日，美国时任总统特朗普签发第13923号行政命令，依据《执行〈美墨加协定〉法》成立强迫劳动执法工作组，由美国国土安全部长担任负责人，由国务院、财政部、司法部、劳工部和美国贸易代表办公室的代表组成。工作组负责人可酌情邀请其他行政部门或机构的代表作为成员或观察员参加。

https://www.federalregister.gov/documents/2020/05/20/2020-10993/establishment-of-the-forced-labor-enforcement-task-force-under-section-741-of-the-united-states-。

5.https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/hoshine-silicon-industry-co-ltd-withhold-release-order-frequently-asked-questions 

6.2021年《新疆供应链咨询公告》：

https://www.state.gov/wp-content/uploads/2021/07/Xinjiang-Business-Advisory-13July2021.pdf。

7.https://www.state.gov/the-signing-of-the-uyghur-forced-labor-prevention-act/。

8.https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3471?q=%7B%22search%22%3A%5B%22Uyghur+Forced+Labor+Prevention+Act%22%2C%22Uyghur%22%2C%22Forced%22%2C%22Labor%22%2C%22Prevention%22%2C%22Act%22%5D%7D&s=8&r=2 。

9.https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/6210?q=%7B%22search%22%3A%5B%22Uyghur+Forced+Labor+Prevention+Act%22%2C%22Uyghur%22%2C%22Forced%22%2C%22Labor%22%2C%22Prevention%22%2C%22Act%22%5D%7D&s=8&r=1 。

10.https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-、。bill/65?q=%7B%22search%22%3A%5B%22Uyghur+Forced+Labor+Prevention+Act%22%2C%22Uyghur%22%2C%22Forced%22%2C%22Labor%22%2C%22Prevention%22%2C%22Act%22%5D%7D&s=1&r=2 。

11.https://uphill.thedispatch.com/p/congress-is-poised-to-pass-uyghur 

比尔·休伊提到多德-弗兰克法冲突矿产条款的失败说明了这一点。2010年《多德-弗兰克法案》第1502节中的“冲突矿产”报告要求苹果和英特尔等跨国制造商审计并披露其供应链是否使用了“冲突矿物”（钽、锡、金或钨，常见于智能手机和其他消费电子产品中）来自刚果民主共和国或邻近国家，因为这些矿产的开采为军阀提供资金并助长了该地区的暴力行为，因此供应链披露规则将迫使跨国公司审查其供应商并淘汰不良行为者，从而切断军阀的资金。然而，第1502条规则被证明是一个巨大的错误。该法律生效后不久，有报道称，跨国公司没有遵守新规定，而是完全放弃了刚果民主共和国及其贫穷的矿工和小规模采购商。数百万刚果矿工仍然失业（或更糟）。与此同时，武装团体和走私者继续猖獗。

12.https://www.cato.org/blog/only-senator-hawley-could-legislate-away-unintended-consequences?&utm_source=twitter&utm_medium=social-media&utm_campaign=addtoany。

https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-releases-operational-fiscal-year-2021-statistics 

13.《307条款与强迫劳动生产的进口产品》：

https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings。

14.童工或强迫劳动产品清单：

https://www.dol.gov/agencies/ilab/reports/child-labor/list-of-goods。

15.《年度供应商信函》：

https://www.intel.com/content/www/us/en/supplier/governance/forms/documents/annual-supplier-letter-english.html?wapkw=annual%20supplier%20letter。

16.https://www.reuters.com/article/us-usa-china-uighurs/u-s-lawmakers-ask-intel-nvidia-about-sale-of-tech-to-china-used-against-uighurs-idUSKBN28I2V8 

17.报道：https://www.wsj.com/articles/walmart-sparks-public-outcry-in-china-over-products-from-xinjiang-region-11640612454?mod=Searchresults_pos5&page=1

18. Guidance on Implementing the UN Guiding Principles for Transactions Linked to Foreign Government End-Users for Products or Services with Surveillance Capabilities，

https://www.state.gov/wp-content/uploads/2020/10/DRL-Industry-Guidance-Project-FINAL-1-pager-508-1.pdf

19.https://www.dol.gov/ilab/complychain/。

20.《太阳能供应链可追溯协议1.0》：

https://www.seia.org/sites/default/files/2021-04/SEIA-Supply-Chain-Traceability-Protocol-v1.0-April2021.pdf