吕德文：西安防疫乱象，决策偏差还是执行不力？
【采访/观察者网 刘惠】
·西安“孕妇流产”事件
观察者网：在疫情常态化两年的情况下，西安封城还是出现了孕妇流产、病重家属去世等恶性事件，背后可能是哪些原因和问题？
吕德文：这个问题分两个层次来回答。
第一，这些事件是个案还是系统性事件，如果只是个案的话，实际上是可以理解的，毕竟准备得再好，系统再完备，也会出现漏洞。
如果是一个比较普遍的状况，就说明整个防疫系统出现了问题。疫情防控两年了，如果还是存在这种系统性的问题是不可理解的，也是必须批评的。
现在西安疫情社会面已经稳住了，说明西安整个防疫系统是没有问题的。这两年，我们国家形成的常态化疫情防控策略起了作用，比如动态清理、快速风控、大规模核酸检测等一系列的制度流程，西安这次也做了。
西安：社会面基本实现清零，部分小区逐步有序解封。图片来源：视觉中国
在体系流程做到位的基础上，西安的防控体系存在漏洞，比如医院入院流程、社区防控、物资保障等，导致出现一些极端案例。武汉封城的时候准备不足，普遍的物资供应有问题的，西安不是这样的，中国这两年的防疫经验在西安是起到了作用的。
第二，要理解为什么会发生这样的极端事件，大家都说“西安抄作业也抄不会”，我觉得哪怕同一个国家，不同的城市也有差异，哪怕防疫系统是一样的，但是系统执行经验、执行条件和环境也很不一样，所以最终结果会有差异。
比如，西安从精准防控到封城之间的转换时间。西安一直都采取精准防控策略，去年举行全运会的时候，我们很多同事去西安调研，来回都严格按照要求做核酸检测，那个时候采取的措施非常严格，对市民的生活确实有干扰，西安市民也有一些意见。所以西安想采取精准防控策略，尽量减少对市民生活的干扰。
前几个月，我们国家卫健委也在倡导学习推广上海的精准防控经验，应该也有这种政策性的因素，全国也都在学习经验，尽量不采取封城措施。这两个因素叠加起来，对西安当时采取的措施是有影响的。
西安有条件做到采取很严格的措施，但是它想有一个更好的平衡，最后证明这样效果不是很好，所以采取了封城措施。
决策本身是有差异的，还需要具体问题具体分析，不能对决策本身用一个“事后诸葛亮”的角度去看，我们只看到有那么多经验可参考，没有看到西安城市的一些特殊情况。
西安在总结过去经验的同时，也在学习上海经验，跟决策本身是一样的，除了讲科学，也要讲经验。
另一方面，这次西安疫情是武汉以来最大的一次疫情，它的传播能力和数量对整个防疫系统有不小的挑战。
过去这两年来，除了武汉只有少数几个城市采取过封城措施。一旦封城的话，整个城市运转体系要重新组织，没有经历过封城的城市，确实经验方面或多或少都有漏洞，问题会在意想不到的地方出现。
比如说收治普通病人的医院就很典型，医院要采取严格的措施来防止疫情传播，疫情防控指挥部要求24小时内的核酸检测，当时制定的细则可能就没有考虑到危急重症患者。
对于基层执行者来说，他就面临两难，一方面他肯定不希望出问题，另一方面又要执行这种防疫要求。
医院管理肯定是有问题的，因为这种情况下，救治病人是第一位。从医生的伦理和医院的社会职责角度来讲，他们做的不对。
说远一点，基层确实面临这种困境，很多东西和规则是基层边做边形成的惯例或习惯，没有做过、没有经历过就不知道。
从宏观上来讲，当时西安政府采取封城措施，肯定大致考虑了民生保障问题，比如计算好这个城市每天要消耗多少蔬菜水果等，但是要送到每家每户，这中间还有很多流程，比如人员不够、社会组织不够等。
我们在基层也做了很多调研，一些流程和管理就是很难做到非常完美，我觉得这是可以理解的。西安出了这些问题，直面批评并尽力去改，而且对个案负责任，防疫系统也还在起作用。守土有责也是我们很重要的经验，地方官员有属地责任，地方只要出了问题，只要结果不好，就得负责任。
观察者网：针对“孕妇流产”事件，有一部分舆论指责西安高新医院是一家私立医院，这个舆论背后反映了什么？
吕德文：我谈一下比较抽象的看法。第一，这肯定是一个责任事件，已经定性了，公立医院和私立医院都一样，都有可能会出现这种责任事件。
医院的责任就是救死扶伤，在疫情防控中应该服从疫情防控指挥部的指挥，在紧急状态下，公立和私立医院都要听从指挥。
在这种情况下，首先是医院管理本身的问题，跟医院性质没有关系，高新医院的护士、医生、保安对防疫的规则管理出了问题。
第二，舆论怀疑也有合理性。一般来讲，私立医院承担的社会功能确实比公立医院要少一些。两者性质不一样，私立医院是总经理和公司制，公立医院一把手是党委书记。
如果是公立医院，党委书记一把手和医院院长的领导体制是比较通顺的，跟我们疫情防控指挥的系统对接是比较顺畅的，公立医院承担紧急状态功能和公益责任也是比较顺畅。
**观察者网：**在稳定压倒一切，稳定是官员政绩表的最大加分项的情况下，基层愈发缺少社会治理主动性，这让我们不禁反思是秩序服务于人还是人服务于秩序。在疫情防控等非常时期，如何给予基层一定的主动性和自主性？
**吕德文：**特殊时间我觉得自主性有几个方面。
第一个是担当的意识，特殊时期有很多情况，我们制度上是很难全都考虑到。比如西安孕妇的例子，确实涉及到医院主管和整个管理体系里一线的担当和责任。最重要的一点就是怎么样让他们有这个担当的意识，简单讲跟基层干部的素养有关系。
第二，基层干部有担当意识，也要给担当空间，这就跟上级和制度环境有关系。要是他担当以后出问题了，反而被追责，那就会打击干部的积极性。我们大部分基层干部是有这个担当意识的，但条件能否达到，要画个问号。
比如说疫情防控紧急状态，很多事情是模棱两可的，采取一个措施，成功了是有担当，不成功就会被认为是乱作为。
举一个例子，出现大规模疫情后，是采取极端封城措施，还是采取追踪科学防疫，从本质上来讲都有它的合理性。对我们基层政府来讲，都是具体环境里面进行决策。
也就是说，应该有比较好的制度环境，不管采取哪一种决策方式，只要遵循正常的流程，以解决问题为初心，我觉得都是可以理解的，哪怕最后证明这个决策不太合适，也不能追究干部的责任，我觉得这是比较好的。
我们过去两年有个很大的教训，一个地方出现病例以后，首先就把地方主管处分了再说，这是有问题的。出现疫情就撤职对基层干部是一个非常大的打击，因为疫情有不确定性，也不是个人主观上可以做得到的。
今天防疫常态化了，常态化怎么理解？就是哪怕紧急状态，也要当成一个正常的事件去对待。在复杂的决策环境里，怎么样去让基层干部能够安安心心地工作，我觉得这很重要。
·从一码通崩溃到数字治理
观察者网：这次西安疫情也有被处分的官员，西安一码通在先后崩溃两次后，西安市大数据资源管理局党组书记被停职检查，这种处分是否合理？
吕德文：这个事件和西安孕妇流产事件的处分是两个性质。西安孕妇流产事件当事人在医院外等了两个小时，管理流程和向上传达都有问题。假设西安高新医院是因为没有接诊能力收治病人，若是因为这个问题来追究责任就不合理。
武汉疫情的时候，很多地方突然蹦出病例，这跟官员的应对和反应没关系，但是只要有病例马上就把基层官员处分了，那是不对的。
对上级政府来讲，群众意见大肯定就是你没做好工作，但实际去调查的话，你会发现基层人员已经加班加点两个月了，很多情况是不受控的。
某种程度上，我们的上级监督，尤其是问责要谨慎。问责从上级机关角度讲，它有两个功能，第一个是回应群众的诉求，给群众一个交代。
处分主要的责任人，就是给公众一个交代，政府表态承担这个责任，我们服务做的不够，具体落实到一个主要责任人，这个逻辑是说得通的。
第二个，问责的主要功能是促进工作的改进，通过问责来举一反三，让别的地方吸取教训，这两个功能是同时具有。
但是往往在疫情防控紧急状态下，哪一个功能为主很有讲究，在平常非紧急状态下，公众舆论可能不是很大，它的主要功能就是促进工作的改善，可以具体问题具体分析。
但在紧急状态下，民众老百姓意见很大、民怨沸腾的时候，政府要满足群众的诉求。从具体的工作讲，干部也没错，但从系统角度是一个问题，所以我们还是要对这个人做一个处分处理。
我们治理体制的运转必然要面临矛盾，没有十全十美，今天我们作为一个研究者或者作为一个新闻报道来看这些事情的时候，要看它的这种复杂性，很多事件都是一个妥协的结果，并非是非黑即白的。
观察者网：西安一码通崩溃后，相关部门给出的回复是“非必要不亮码”，这也引起了民众群嘲，这暴露了我们政府数字治理中哪些短板？
吕德文：相关部门回应“非必要不亮码”应该是出了问题以后的权宜之计，实在没办法，只能是很无奈的一种回应。
数字治理能力对于我们每个地方政府都是考验。在我的调研中，一般人认为数字治理是技术问题，其实不是，本质上还是权力问题。
现在，数字技术本身不是问题，包括一码通的技术都不是问题，关键是我们只要搞数字治理，就会关系到数字的所有权或数字主权。
比如，大数据部门的一码通涉及到很多信息的收集，这些信息涉及到部门之间的连接和联动。
数字技术要转化成治理能力，中间有一个很长的链条，这个链条涉及到各个部门或者各个治理层级之间的联动。哪怕是技术上做到了，但是联动不顺畅，就会影响数字治理的能力和效率。这是第一点。
第二，数字治理涉及到层级关系，因为最终应用软件需要让下级去推广，包括现在公安部的反诈软件，也要依靠基层政府帮忙推广到社区。
第三，数字治理要惠及民众，要让普通老百姓接受，这其中也有数字鸿沟的问题，不同的群体对数字接受程度不一样。
数字治理是一个非常复杂的体系，现在每个地方政府都在建设推动，每个地方区别也很大，这跟各个层级投入、政府投入资源、权力整合程度、部门协调程度、政府与社会和群众的连接都是密切相关的，说到底还是取决于常规的治理能力。
一般我们认为数字治理会提高政府的治理能力，但在数字政府建设的过程中，情况是相反的。政府本来的治理能力有多高，数字治理建设水平就有多高。所以西安一码通崩溃这个事情，某种意义上说明了政府日常的治理能力有欠缺。
观察者网：有网友们建议说，健康码崩溃的时候，能否用身份证、人脸识别等手段作为补充，这些其实也是数字基础建设的一环。
吕德文：因为身份证属于公安机关系统管理，公安系统会因为安全性等原因不愿意跟别的部门联动，那么危机时刻，身份证手段就没有办法使用。
大数据管理局是一个弱势部门，公安局是一个强势部门且相对独立，所以这时候就需要省委、市委等更高层级去协调。
西安：西北工业大学有序进行核酸检测。图片来源：视觉中国
观察者网：此次西安疫情在信息披露上也存在问题，比如西安政府在去年12月29日的新闻发布会直播上，民众都在评论区说“买菜难”的问题，结果直播直接关闭了评论，发布会上也没有告诉民众生活物资保障的有效信息，您觉得这是哪一环出了问题？
吕德文：一般疫情防控指挥部有一个宣传小组，但从西安这个情况来看，说明宣传部门还不够专业。
武汉当时的疫情防控有一个专家组团队，里面有公共传播方面的专家。西安按道理应该也有，在特殊情况下，经过专家的决策和建议会比较高效。疫情期间的公共传播和民众沟通，要更加专业和复杂，这时候应该充实一些比较专业的力量进去。
某种意义上，疫情防控是对整个社会系统的一种重组，需要的控制能力已经超出了西安市政府的范畴。
过去有一个经验，遇到比较大的疫情防控，一般都要提级管理。比如说区级的防控市里去接手，市级出问题最好是省里去接手，一个省出问题就国家去接手。
西安市只能做本级管理防控的事情，没有足够的精力来考虑超出它的传统治理系统的事情，视野关注不到，也没有能力来调配其他资源。医院医疗资源、宣传资源、物质保障等，西安政府能够调配的能力是有限的。
宣传也是这样的，只能管自己本市的宣传，省级的宣传资源虽然也在西安市，但是管不了，西安市有很多省属单位、国家常驻单位，这些也管不了，但这些实际上都是疫情防控里非常重要的资源，所以西安会有点被动，也产生了一些漏洞。
我们这两年有个很重要经验，就是“提级”管理的经验，西安市封城的话，那就应该省级参与到疫情防控指挥部里面去，做策略和统一资源调配。
武汉疫情就是湖北省直接控制管辖，湖北省有国家中央指导组，省、市资源不够的时候，中央指导组就可以调配。
观察者网：现在有一个讨论说西安疫情没有充分调动社会组织和志愿者的活力，封城措施比较严格，所以出现了很多问题。
吕德文：湖北武汉的疫情防控，民政部门总结一个经验叫“五社联动”，就是社区、社会公益组织，社工志愿者、社区居委会、社会资源的联动。这五个主体的联动就是社会层面的动员问题。
组织能力不是一个抽象的概念，是很具体的，不同小区组织能力就不一样，老旧小区居民老年人多，组织能力肯定弱，组织能力强的都是那些商品楼小区，社区组织的活力并不是我们政府想怎样就怎样，主要确实还是社会层面的问题。
不同社区居住人口的特质和社区限制都会影响社会活力。再怎么有活力的城市，总有地方是缺乏活力，所以第二个很重要的经验就来了，就是西安也在做的党员干部下沉社区。
党员干部下沉以后，跟社区居民一起工作，并且有些干部本来就住在这个小区，这样就把党员干部的积极性、社会活力发挥出来了。
当然，我认为社区活力只能是一个补充作用，包括志愿者等，因为封城是一个很特殊的社会状态。武汉封城不封小区和楼栋，西安封城是封楼栋、封户，这样一来，资源配置和社会运转的成本要求是很高的。
我觉得不能把社会组织的作用夸大了，更重要的还是我们整个城市运转体系和组织体系。
观察者网：西安这次疫情出现了漏洞，没有经历过封城的城市，可能也经受不起这样一次考验。我们的城市现代化防疫体系怎么样？再出现这样一个情况，其他城市是否做好了准备？
吕德文：我觉得西安现在遇到的问题是不可避免的，是个案问题。
过去经验所形成的防疫系统，跟具体特定城市、特定情境、特定时间节点，肯定有不匹配的地方，所以一定会有磨合，磨合过程中出现这种个案问题是很正常的。
第一个层次，现在我们国家有很成熟的防疫经验，任何一个城市出问题，我们都有能力去控制好，我觉得我们防疫系统是没问题的。
第二个层次，任何一个城市都会出现类似于西安的个案问题，我觉得这是很难避免的，具体问题具体分析，不同城市的资源禀赋不一样，社会活力、民风民情、行政系统的惯性也不一样，所以会跟防疫制度系统有一个适应过程。
没有经历过封城，制度再完善都没用，因为制度的匹配是在运转过程中相互磨合出来的，不是事先准备好的，准备跟真正运转系统是两码事。
第三个层次，我觉得疫情演练也是很重要的，城市还是要有准备。就像消防演练一样，我们每一个城市应该都有这种预案演练，比如小型的、以区为单位的演练。演练毕竟比不演练要好一些，把防疫程序做一遍，做好准备工作，减少这种失误。
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