丁铎：美最新南海报告再曝“祸心”

美国国务院下属的海洋及国际环境与科学事务局12日发表了关于中国在南海权利主张的第150号“海洋界限”报告。不出所料，这份长达47页的所谓“研究报告”几乎全盘否认中国在南海的海洋权利主张，甚至对中国政府还未公布的南海中沙群岛和南沙群岛领海基线，报告也“先知先觉”地划设出来并以“先发制人”的方式对其合法性作出否定判断。报告在内容上毫无新意，它更像是为近两年美国涉南海“声明”“照会”披上一件所谓“学术研究”的外衣，实际再次暴露出美国在南海问题和国际海洋法上根深蒂固而又充满偏见的霸权主义思维和“教师爷”心态。

在该报告中，无论是对1982年《联合国海洋法公约》（下称《公约》）的解释，还是对习惯国际法的解释，本质上都是美国单方面的政策和立场。一方面，在国际法上，争端非当事方的立场不是判断争端是非曲直和事实经纬的“金科玉律”。另一方面，美国的政策和立场也不可能等同于对国际条约和习惯国际法的“权威解释”。相关条约的解释通常是缔约国的权利，但美国目前并不是《公约》缔约国。

报告认为可以从习惯国际法的角度来解释《公约》有关条款。诚然，《公约》一些条款是对习惯国际法规则的编纂，一些条款经过发展已经具有了习惯国际法的地位。但美国在这样做的时候明显犯了一个错误，即刻意无视《公约》的谈判历史和缔约材料。《公约》谈判历史和缔约材料清楚表明，在历史性权利、大陆国家远海群岛、直线基线和军舰无害通过领海等问题上，《公约》或未予规范而将其留给一般国际法处理，或在一定程度上保持条款的模糊性，以实现缔约国不同利益之间的平衡。回顾历史就能发现，协商一致和一揽子交易是《公约》缔约磋商的最显著特征之一，这两者都是鼓励妥协的程序。因此，试图对《公约》做仅仅照顾部分国家关切的解释，是不现实的。

美国此时发布这份报告显然是经过精心算计的。2014年，在所谓“南海仲裁案仲裁庭”审议案件的关键时期，美国国务院就曾发布关于南海断续线的第143号“海洋界限”报告。其中的核心论点和结论，实质上为当时所谓“仲裁庭”就南海断续线的法律地位作出错误裁决提供了重要参考。2022年上半年，联合国大陆架界限委员会可能审议马来西亚提出的南海200海里以外大陆架界限划定申请，这与中国在同一地区的领土和海洋主张完全重叠。美国发布第150号报告，完全否定中国南海主张的合法性，很可能是故技重施，试图以此来对大陆架界限委员会施加影响。

同样值得注意的是，美国国务院的第150号报告专门提供了越南语版执行摘要，释放出鼓励越南在“采取国际司法或仲裁手段”固化非法侵占岛礁方面，采取更多实质行动的信号，试图为越南按自身单边意愿解决南海争端“打气助威”。

过去5年，中菲双方达成不以所谓“仲裁裁决”为前提处理南海问题的共识。菲律宾总统大选将于2022年5月举行，显然美国所希望看到的，是选出一个对华强硬、更依赖菲美同盟关系、视所谓“仲裁裁决”为有力武器的菲律宾总统。

美国不是南海领土和海洋争端的当事方，但在否认中国南海权利主张上却分外卖力。这在整个国际法和国际关系史上都是极为罕见的。国际社会需要思考为什么会这样。第二次世界大战后，中国政府根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》收复对南海岛礁的主权。美国在很多场合言必称“基于规则的国际秩序”。在南海问题上，如果美国真的以维护规则和秩序为目的，就应该承认中国对南海岛礁的领土主权是战后国际秩序所确立的，并且承认一些国家在20世纪60年代和70年代对中国南海岛礁的非法占领构成了对战后国际秩序的挑战。

当前，中国与东盟国家仍在积极推进“南海行为准则”磋商。美国频繁通过政治、外交、法律、军事手段介入南海问题，挑拨中国与东盟国家之间关系，是名副其实的磋商干扰者和氛围破坏者。美国表面上极力否定中国作为争端重要一方的权利主张，实则是在不断挤压通过直接谈判协商解决争端的空间，最终可能会把各方都推向死胡同，南海争端当事方对此应有清醒认识。（作者是中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长、副研究员）