俄罗斯制裁以阻止普京在乌克兰的战争成为了一场价值3000亿美元的干扰 - 彭博社

一个致力于“祖国保卫者节”的广告牌在莫斯科街头上写着“为了胜利！为了我们！为了真理！”

摄影师：Yuri Kadobnov/AFP/Getty Images

国家安全顾问杰克·沙利文的西翼办公室在2022年2月26日早上挤满了熬夜的工作人员。他们穿着牛仔裤和衬衫，手里拿着咖啡或冷披萨，等待着总统乔·拜登通过安全线加入。俄罗斯在两天前入侵了乌克兰。当天最紧迫的问题是：如何阻止一场战争。

美国已经警告称入侵即将发生。沙利文的团队有一个计划，他们一直保密，担心会被俄罗斯情报发现。这个计划涉及冻结俄罗斯在海外持有的大约3000亿美元的中央银行资产。作者们认为，这将产生足够的震撼和威慑，足以迫使弗拉基米尔·普京总统停止战争，或者至少严重阻碍他打仗的能力。

杰克·沙利文在华盛顿特区的白宫新闻发布会上，摄于2022年2月11日。摄影师：Anna Moneymaker/Getty Images当时这一措施被视为经济上的核武器，于当天下午5点在华盛顿宣布。随后的几天，随着俄罗斯货币暴跌，物价飙升，人们排队在银行取出他们能取出的现金，一些拜登的助手短暂担心他们走得太远了。他们不想完全摧毁俄罗斯经济，担心损害会蔓延到欧洲及其他地区。

经过一年的反思，很明显，美国和盟友对俄罗斯施加的经济惩罚并没有过度。制裁造成了损害，但并没有促使普京停止战争 — 这引发了更广泛的问题，关于这种已经变得越来越重要的美国外交政策工具。

“如果制裁联盟比预期的要强大得多，那么目标也是如此，”康奈尔大学教授尼古拉斯·穆尔德说道，他写了一本关于制裁作为一种国家政策工具的书。

人们在莫斯科一家购物中心的银行ATM机前排队取钱，2022年3月3日。摄影师：康斯坦丁·扎夫拉津/盖蒂图片社俄罗斯的经济萎缩远远没有曾经预测的两位数暴跌那么严重，预计今年将恢复增长。如果俄罗斯失去了对其出口的重要市场和关键商品的供应商，它也找到了新的市场。穆尔德认为，制裁倡导者现在已经减少了他们的野心。“他们已经放弃了这将改变俄罗斯决策的期望，”他说。“相反，他们把它看作是一场经济消耗战。”

俄罗斯经济现在被认为受到的打击较小

2022年俄罗斯GDP增长的中位预测

来源：彭博经济学家调查

美国仍在扩大这场运动。周五早些时候，财政部宣布对银行实施新制裁，包括与阿拉伯联合酋长国有关系的银行，这表明俄罗斯的贸易伙伴现在可能面临更大压力 — 同时，白宫表示将对100多种俄罗斯金属、矿产和化工产品征收关税。

问题是经济消耗的时间尺度如何与实际战争中的发展相匹配，俄罗斯军队一直在东乌克兰推进，尽管速度缓慢。

“俄罗斯经济的死亡之说仍然言过其实，”国际金融协会首席经济学家埃利娜·里巴科娃说。“按照这个速度，我们不会快速达到那个目标。”

过去实施的长期制裁措施，比如对古巴或委内瑞拉等国家的制裁，使对手变得更弱，但并不总是促使他们改变政策。在像俄罗斯这样拥有能干的技术官员、强大朋友和世界想要的大量产品的大型经济体的情况下，这更加困难。

谁支持？

2022年3月初，联合国大会通过了一项谴责俄罗斯对乌克兰的侵略行为的动议 — 但有35个成员国选择了弃权

来源：联合国

注：地图显示了各个联合国成员国的投票情况。

俄罗斯对重要自然资源的控制意味着制裁执行者必须谨慎行事，以避免国内的反弹 — 例如，他们最初没有对石油实施制裁 — 并且面临着说服非结盟国家牺牲有助于经济增长的贸易的挑战。

俄罗斯深厚的外交网络帮助其经济更具韧性。当对欧洲的原油销量下降时，长期与莫斯科合作的印度成为了买家。当来自美国主导集团的半导体销售减少时，俄罗斯从中国和香港的进口激增。

俄罗斯找到了高科技产品的新供应商

半导体和电子集成电路的进口，按国家划分

来源：基于俄罗斯海关数据的自由俄罗斯基金会

对过去一年制裁的描述 —— 主要来自华盛顿的视角，那里是对俄罗斯发动经济战的联盟总部 —— 基于对现任和前任政府成员、金融专业人士、法律顾问和外部专家的采访。

美国官员表示，制裁正在稳步削弱俄罗斯重新装备军事机器的能力。他们概述了第二年加强制裁计划，通过挤压那些试图在俄罗斯和其对手之间保持一只脚的国家，在一个日益两极分化的全球经济中 —— 与俄罗斯以及其对手做生意。他们指出俄罗斯在世界舞台上的经济地位已经下降。

2022年2月28日，俄罗斯莫斯科一家银行的外汇汇率。制裁使卢布跌至历史新低。来源：彭博社“你今天看到的俄罗斯经济与入侵之前的俄罗斯经济完全不同，”财政部副部长沃利·阿德耶莫本周在华盛顿对一群听众说。彭博经济学 计算 到2026年，由于战争和制裁的结果，俄罗斯的经济将比原本预期的小8% —— 或者少了1900亿美元。

那天在沙利文的房间里的人们说，他们仍然相信制裁最终会造成足够的经济痛苦，迫使普京放弃战争以保住权力。

“我们押注的是，即使像普京这样的专制者也与他的人民有社会契约，”曾担任副国家安全顾问、是央行制裁的主要设计者之一的戴利普·辛说。“如果他所产生的只是不稳定和不安全感，那么最终继续失败对他自身利益而言是不利的。”

制裁已成为美国政策的常用工具

按年度列出的新美国制裁指定

来源：亚当·M·史密斯，吉布森，邓恩和克拉切律师事务所，根据美国财政部数据编制

当苏利文及其团队实施震撼措施之初，人们担心基辅可能即将陷落。相反，乌克兰军队取得了早期胜利，而美国和盟友则加大了对个别俄罗斯人、企业和行业的制裁力度。

白宫很快接到了来自《财富》500强公司首席执行官的电话，他们担心是否应该离开俄罗斯。这是这场运动中一个令人惊讶的元素——所谓的私营企业对俄罗斯的自我制裁，往往超出了政府强加的规定——最终导致数千家公司切断了它们的联系。

2022年3月16日，俄罗斯莫斯科一家购物中心内一家关闭的麦当劳餐厅。来源：法新社/盖蒂图片社这给拜登的团队带来了自己的问题。例如，到了6月，由于全球食品价格飙升尤其严重地影响了贫困国家，而普京试图将责任归咎于制裁，他们悄悄地鼓励航运公司运输更多俄罗斯肥料。

更大、更复杂的问题是如何处理俄罗斯的能源问题。这个话题是2022年6月在德国巴伐利亚阿尔卑斯山的Schloss-Elmau举行的G-7峰会的焦点。欧盟最近宣布禁止对俄罗斯海运石油提供保险，该禁令将在当年晚些时候生效，对精炼产品采取类似措施。

拜登的顾问们再次担心事情发展得太远。他们认为这一禁运措施可能会使俄罗斯石油出口中断，导致布伦特原油价格飙升。这将加剧全球范围内已经很高的通货膨胀，尤其是在美国，那里的人们正准备开启夏季度假，并且中期选举只有几个月后。

2022年6月28日，乔·拜登在德国Schloss-Elmau城堡举行的G-7峰会上。摄影师：Liesa Johannssen-Koppitz/Bloomberg政府官员开始传阅一份巴克莱研究报告，显示石油价格可能飙升至每桶200美元。美国制定了一个计划，可以保持俄罗斯石油的流动，同时通过设定每桶价格上限来限制莫斯科的收入。

拜登在Schloss的各个房间里强调更严厉措施的风险，财政部长珍妮特·耶伦则在华盛顿打电话。很快，有这么多政府官员飞遍全球宣传这一想法，以至于很难避免接触冠状病毒。财政部工作人员将其称为“价格上限疫情”。

市场参与者曾怀疑这个计划是否会奏效，但它于12月初生效，上限定为每桶60美元。有早期迹象表明这已经影响了俄罗斯的收入 —— 联邦预算在12月和1月出现了巨额赤字 —— 尽管一些分析师表示，这个上限尚未真正经受住考验，因为全球石油基准价格还不够高。

接下来美国主导的阵营将推动更多未加入制裁行动的国家削减与俄罗斯的经济联系。这将包括美国的盟友 —— 财政部官员最近几周已访问了土耳其和阿拉伯联合酋长国 —— 以及对手，尤其是中国，那里可能会发生一些最困难的对话。

这一外交活动预计将集中在个别公司，特别是那些与美国有业务往来的公司。财政部助理部长伊丽莎白·罗森伯格提到了她过去与中国实体就遵守美国对伊朗制裁的对话。

“即使一个政治领导人可能渴望，作为一项政策，试图找到一种看起来中立或平衡的政治立场，但对于银行或公司来说，这并不是一回事，”罗森伯格说。“对于这些司法管辖区内的私人公司来说，选择更加明确。这也是我们的项目的一部分，帮助澄清选择。”

在俄罗斯莫斯科的GUM百货商店里，一家关闭的路易威登精品店。摄影师：基里尔·库德里亚夫采夫/法新社/盖蒂图片社美国官员表示，俄罗斯在乌克兰战争中所需技术越来越依赖中国。他们看到了在俄罗斯入侵乌克兰之前，两国领导人曾声称“友谊无限”的机会。

这看起来是一个艰巨的任务。

华盛顿对中国的广泛敌意意味着拜登政府能够向美国的主要地缘政治对手提供的诱因是有限的。此外，中国本身也受到美国的经济制裁，比如最近对半导体出口的限制，而且在台湾遭受入侵时，中国也可能成为受到最大程度类似俄罗斯制裁的目标。

尽管近几个月来围绕台湾的紧张局势有所缓解，但已经有公司在进行模拟来确定在那种情况下该怎么做，前财政部官员丹尼尔·坦恩鲍姆说。他们对于留在中国的风险得出了各种结论，但总体上，“没有人会大规模撤离中国，”他说。“这个市场太关键了。”

这指向了美国的要么与我们同行，要么对抗我们的战略存在更广泛的风险：之前的制裁目标不太可能成为一个对手经济集团的领导者，而俄中轴心可能会。原本旨在将国家重新纳入华盛顿基于规则的秩序的措施最终可能会促使它们起草自己的规则。

阿加特·德马雷，一位前法国财政官员，认为美国逐渐失去了对越来越多受制裁国家的影响力。伊朗、古巴、叙利亚、缅甸、朝鲜和委内瑞拉等国家，以及现在越来越多的俄罗斯和中国，凭借其庞大的经济体和深厚的全球贸易网络，已经“认为制裁将永远存在”。她说，他们正在决定“最好适应制裁，重新调整他们的贸易至其他国家”，而不是“努力争取解除制裁。”

一月份，乔·拜登宣布美国将向乌克兰提供31辆M1艾布拉姆斯坦克。摄影师：亚历克斯·克劳斯/彭博社在乌克兰，美国及其盟友有其他方式支持基辅军队，尤其是他们提供的大量军事援助和情报支持。前白宫官员辛格表示，经济制裁只是该战略的一部分，是一种“让乌克兰处于尽可能好的位置”的方式。

然而，在一个迅速变化的世界秩序中，美国几十年来首次面临大国竞争，康奈尔大学历史学家穆尔德表示，现在是时候降低对这种工具可以实现的期望了。

“制裁最终是决定这场战争结果的次要因素，”他说。