美国帮助购房者获得负担得起贷款的努力主要惠及银行，而非购房者 - 彭博社

今年，美国银行业出现严重问题的第一个迹象来自圣地亚哥郊区的一个被阳光晒得发热的办公大楼。在那里，一家名为Silvergate Capital Corp.的小公司向投资者保证其正在应对存款激增的压力。它的救命稻草是来自联邦住房贷款银行约 43亿美元的资金。

整个金融行业都转过头来关注。

Silvergate没有为消费者提供服务的分行网络，几乎不提供抵押贷款。它专门为加密货币公司转移资金。

很快就显而易见，一系列陷入困境的地区银行都在依赖FHLB——这是大萧条时期的遗留物，最初旨在确保金融机构有足够的现金向购房者放贷。然而，这些银行与日常抵押贷款几乎没有关系。

硅谷银行，为风险投资家和科技初创企业提供服务，称其在2022年底持有的FHLB资金为150亿美元。 签名银行，客户包括加密平台，持有110亿美元。到了4月，第一共和银行，向百万富翁提供异常优惠条件的抵押贷款，最终拥有超过280亿美元。这四家银行全部倒闭。

对许多人来说，这是90岁的联邦住房贷款银行体系的一个关键时刻，该体系已经膨胀到超过1.5万亿美元，同时在为承担各种风险的银行提供支持方面发挥着越来越重要的作用 —— 在资助新抵押贷款方面的作用逐渐减弱。这引发了关于FHLBs的目的以及为什么私人机构享受如此多的政府支持的问题。

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这篇关于该体系的报道基于对30多位现任和前任FHLB官员、监管者、借款人和其他市场参与者的采访，其中大多数人在谈论机密经历时要求匿名。许多人描述了一个贷款迅速发放、尽管尽职调查不足，为FHLBs和它们服务的银行每年创造数十亿美元利润的环境 —— 以及为他们自己的高管提供数百万美元奖金和其他补偿。

很难想象美联储会奖励老板们安排行业纾困，但这实际上是FHLBs目前的做法。

例如，旧金山FHLB去年资产增加了一倍以上，因为硅谷银行、第一共和国等银行开始大举借款。其首席执行官Teresa Bazemore在2022年，也就是她掌管该机构的第一个完整年度中被授予240万美元 —— 其中大部分是奖金。现在，SVB和第一共和国已经成为美国历史上第二和第三大的银行倒闭案例。

联邦支持，但没有联邦薪水

2022年每个联邦住房贷款银行首席执行官的年薪

来源：FHLB地区的10-K报告，美国人事管理办公室

旧金山FHLB的Bazemore的薪酬与旧金山FHLB董事会与第三方专家协商设定的目标和其他指标相关联，并向监管机构展示，旧金山FHLB的发言人Elliot Sloane说。“对会员的贷款额度是基于一种谨慎、深思熟虑和保守的核保方法，考虑了所有相关的风险因素。这是我们国会指定的职能，” Sloane说。

许多最大的银行也已经习惯从FHLB获得融资，即使它们在向美国购房者放贷方面有所减少。

自2010年以来，富国银行、摩根大通和花旗集团等系统最大的用户共同在去年相对平静的市场中至少动用了620亿美元。花旗银行的190亿美元占总现金池的3%，而该公司在2022年仅发起了全国0.3%的抵押贷款，根据银行监管文件和联邦抵押贷款记录。富国银行在宣布削减抵押贷款业务之前借款了320亿美元。

大部分美国住房贷款实际上是由非银行机构发放的，比如Rocket Mortgage，它们将贷款出售以释放现金用于发放新贷款。

这些企业通常无权动用FHLB系统。

大多数银行借款额超过贷款额

超过80%的前100名FHLB用户从系统中借款比他们以抵押贷款形式放出的要多。十四家银行报告没有发起贷款。

来源：联邦金融机构审查委员会呼叫报告，住房抵押贷款披露法

注：购房发起和FHLB借款是2018-2022年期间五年平均值

该系统的一个奇怪之处在于政府的援助不会出现在美国预算中 —— 这使得FHLB免受最近几个月困扰华盛顿的关于支出的激烈国会辩论。

相反，政府支持始于特殊待遇，使得FHLB在筹集资金时具有便宜的优势。他们通过出售免除州和地方所得税的债券筹集大部分资金。由于普遍认为如果FHLB遇到麻烦，政府将动用纳税人的钱来防止违约，买家对这种债务也更加放心。标准普尔和穆迪表示，如果没有政府的背书，他们对FHLB系统的信用评级将会低几个级别。

“这种暗含的担保也不是政府传达的东西，”联邦住房贷款银行理事会首席执行官瑞安·多诺万在一次采访中说道。“这是市场所感知到的，我们是一个安全的地方，我们发行的债务是稳固的。”

经济学家们就政府的支持价值进行激烈辩论。该系统的捍卫者，如前白宫顾问吉姆·帕罗特和经济学家马克·赞迪，估计去年价值约为$50亿，而批评者认为这种提振更接近90亿美元。其中一部分以折扣形式传递给银行作为融资来源。这也转化为FHLB的利润增加，去年净收入达到$32亿。

他们保留了一半以上的资金，将留存收益的库存提高到了246亿美元。

一部分资金——大约14亿美元——作为股利支付给了银行和其他“成员”。

最终，1.5万亿美元的FHLB系统去年仅为支持住房可负担性的一个计划贡献了仅有的3.55亿美元。一个计划。

FHLBs是大笔赚钱的机构

来源：FHLB 2022年综合财务报告

“这很尴尬，”波士顿FHLB董事会独立董事康奈利厄斯·赫利说，他在2021年之前在波士顿FHLB董事会担任了大约14年。“这是一个公共实体。我们应该要求他们做得更多。”

辩护者承认该系统是历史的怪异之处，但表示其快速提供资金的能力至关重要，特别是在危机爆发时。FHLBs可以在贷款人诉诸于联邦储备系统的贴现窗口之前开始稳定贷款人，并且在决策者能够开会讨论其他非常措施之前。

向贴现窗口借款的银行必须担心引发他们正试图平息的公共恐慌。

“成员机构当然可以去找联邦储备系统，”芝加哥FHLB首席执行官迈克尔·埃里克森说。“挑战在于与此相关的声誉风险。与成员机构交谈时，他们认为这种污名是真实的。”

FHLB系统是否按预期运作？

FHLBs并非总是如此慷慨地提供现金。当赫伯特·胡佛总统在1932年签署了其创建法律时，该系统几乎是滑稽地风险规避的。在最初的两年里，希望借款人填写了41000份使用FHLB资金融资的抵押贷款申请。只有三个被批准了。

那时，储蓄银行和保险公司是房屋买家最大的贷款人。这些公司应该去当地的联邦住房贷款银行并抵押资产 — 比如房屋贷款 — 来借现金并发放额外的抵押贷款。

但到了20世纪30年代末，富兰克林·罗斯福政府正在建立一个更简单的系统：一个新实体，房利美，将购买抵押贷款。大约三十年后，国会特许房地美来帮助储蓄银行管理利率风险。这两家公司催生了抵押证券市场，为今天大多数房屋贷款提供资金。

但在20世纪80年代，储蓄和贷款危机爆发，促使政府进行救助。由于许多储蓄银行倒闭，联邦住房贷款银行也失去了太多成员无法维持自身。因此，乔治·H·W·布什政府在1989年达成协议，扩大联邦住房贷款银行系统以为成千上万家银行提供服务 — 条件是10%的利润将用于支持住房可负担性。

当时，参与该过程的人士表示，联邦住房贷款银行反对这一要求。他们现在将其宣传为使命的核心部分。

坚持使命

联邦住房贷款银行必须留出10%的利润用于可负担住房补助计划。他们很少做得更多。

资料来源：联邦住房贷款银行地区的10-K报告，联邦住房金融局

到2005年，使用联邦住房贷款银行的贷款人数量超过了8,000家 — 同时该系统的资产负债表扩大了大约六倍达到1万亿美元。

但在2008年金融危机之后，全国最大的银行开始大规模撤出抵押贷款市场。

富国银行、摩根大通和花旗集团在2022年共同在全国创造了4%的住房抵押贷款，而2010年这一比例为13%。与此同时，火箭抵押贷款在同一时期增加了市场份额。

尽管如此，随着银行在紧急情况下寻求融资，联邦住房贷款银行（FHLBs）继续扩大规模。该系统对成员的总贷款在今年的前三个月激增了28%，达到了1.04万亿美元，超过了2008年第三季度创下的纪录。

“联邦住房贷款银行已经成为大银行的一种普遍流动性来源，”前联邦住房金融委员会主席布鲁斯·莫里森说。“在过去的50年里，它们做出了巨大贡献，但市场已经发生了变化。它们正在做联邦储备系统应该做的工作。”

大多数美国人对这个复杂的系统并不熟悉。

最近，一位来自智库的软件工程师参加了国家公共广播电台的节目“The Indicator”，参加了关于今年美国银行业动荡的一项测验。在被要求从一个列表中识别行业的“倒数第二贷款人”时，她在正确答案——FHLB系统上停顿了一下。

“听起来像是虚构的，”她说。

当地区银行的存款流失在三月份成为全球头条新闻时，很少有人关注FHLBs，因为它们正在疯狂筹集资金以满足对援助银行的需求，仅在一周内就发行了3040亿美元的债券。

“人们低估了它们带来的价值，”前金融国民抵押贷款协会主席泰德·托泽说。“今年创下的贷款记录表明，在传染病爆发时，很多工作都是在幕后进行的。FHLBs就像是减震器。”

FHLBs 可以如此迅速地做出反应，因为他们很难输掉。他们对他们借出的资金拥有所谓的超级留置权，这使他们排在第一位，如果一家银行倒闭，他们将被优先偿还。FHLBs 指出，在银行倒闭的情况下，任何受担保的贷款人都将优先考虑。

但内部人士表示，超级留置权导致了 FHLB 贷款的一些特点，这使它们尤为严重。银行通常会违反会计规则以获得更大的预付款。也没有太多动力进行彻底的尽职调查。

“你可以看看他们借给谁，就会发现并不是因为他们在筛选银行质量方面做得很好，” 纽约哥伦比亚法学院专注于金融监管的教授凯瑟琳·裘奇（Kathryn Judge）说道。“这是因为存在一种保护他们利益的机制。”

两位在不同 FHLBs 工作了十多年的人表示，他们从未见过一笔贷款被拒绝，无论机构的财务状况有多糟糕。他们表示重要的是获取抵押品 — 美国国债、房屋贷款、抵押贷款支持证券和其他房地产资产。

尽管银行通常必须抵押比借款更多的资产，但他们已经找到了方法来最大化这些抵押品的价值。通常，公司会将他们打算短期持有的资产标记为“可供出售”。如果这些资产在市场上价值下跌，银行会在账簿上将其减记，并立即受到收益的打击。

但公司可以通过将资产转移到被称为“持有至到期”的长期会计桶中来避免减记。这使他们能够保留从 FHLB 借款时提供的抵押品的价值。

查尔斯·施瓦布公司的银行部门去年将1890亿美元的机构抵押贷款证券转移到该类别。根据一份年度报告，该公司截至2022年底从FHLB系统借款124亿美元，有能力借款686亿美元。到2023年第一季度，其FHLB贷款增加了两倍多。

FHLB并不追踪银行如何使用他们的融资。这些生命线可以帮助陷入困境的银行避免资产的抛售。但如果一家公司的资产负债表状况不佳，抵押贷款可能只会推迟银行不可避免的倒闭，潜在地让损失加剧。联邦存款保险公司将不得不清理这一混乱。

“这种延迟会产生影响，”法学教授Judge说。“新的流动性让它们能够更长时间地挣扎，而不是评估自身的可行性。”

去年年初，美联储开始快速连续加息后，硅谷银行、Signature银行和第一共和银行看到他们的资产贬值，财务状况恶化，直到存款人恐慌并且FHLB的生命线不再足够。联邦存款保险公司估计，它们的倒闭将使其主要保险基金损失超过310亿美元，包括未受保护存款的赔偿，这将由行业特别评估支付。

与此同时，FHLB及其游说机构夸耀他们在八十多年来从未在贷款上亏损。

大型银行从许多来源借款，有时包括多个FHLB，使区域中心面临竞争压力。一位前官员描述了美国四家巨头商业银行如何利用各个地区的FHLB相互竞争，获得更好的利率和条款。

今年早些时候，芝加哥联邦住房贷款银行宣布为其会员提供“早鸟优惠”。

截至5月31日，芝加哥联邦住房贷款银行承诺在上午10点前发放的贷款将获得更优惠的利率。据其网站称，如果银行取出的预付款超过1亿美元，还可以获得“量价折扣”。

这种策略游戏让政策倡导者如布鲁金斯学会的高级研究员亚伦·克莱因感到恼火。他说：“没有银行应该能够利用联邦住房贷款银行之间的套利。会员只应被允许一个。”

芝加哥联邦住房贷款银行的埃里克森表示，吸引会员在早上到来有助于规划，并且从一个联邦住房贷款银行借款对银行来说越来越普遍。

去年，联邦住房贷款银行的监管机构——联邦住房金融局宣布将对该系统进行全面审查，以考虑是否需要进行重大改组。该机构的主任桑德拉·汤普森后来表示不满：“现状是不可接受的，”她在二月份的布鲁金斯研讨会上说。

但在三月地区银行业的风暴之后，拜登政府的监管机构一直强调联邦住房贷款银行在稳定行业资产负债表方面的重要性。汤普森在五月对国会小组委员会表示：“在这段市场压力期间，联邦住房贷款银行保持安全和稳健，并继续发挥其关键作用。”

她的机构预计将在今年晚些时候提出建议。

一些联邦住房贷款银行(FHLBs)开始自愿支付比住房负担要求的50%更多，而其他一些正在进行这样的过程，唐纳文在三月写信给汤普森。这将使他们的捐款占到利润的15%。

与此同时，国会正在考虑一项提议，将这一比例提高到20%。住房倡导者表示这还不够，认为改善住房负担应该成为商业模式的更核心部分，而不仅仅是切割一小部分。

这并不包括向填补社区贷款空白的社区发展金融机构提供更好的融资条件，这些机构服务于少数族裔、低收入人群或生活在农村地区的人群。这些组织通常需要提供比银行更多的抵押品，并且更难获得资金，尽管它们更直接地解决了住房负担问题。

目前，联邦住房贷款银行(FHLBs)大约有6800名成员。约1%是CDFIs。与此同时，超过500家保险公司，包括像大都会人寿保险公司这样不再在住房领域发挥关键作用的巨头，是该系统中最大的借款人之一。在其网站上，投资公司惠灵顿管理公司敦促保险公司通过借入更多的FHLB资金来提高利润。

“你可能会感到愤怒，但愤怒在于他们的目的，”前联邦住房金融委员会主席莫里森说。“问题是我们是否真的需要这个庞大的万亿美元机构，或者它们应该被重新设计。它们提供私人目的的同时享受公共补贴。”— 在Tanaz Meghjani和Annie Massa的协助下

方法说明：

为了查看银行从联邦住房贷款银行系统借了多少钱，彭博新闻汇编了2010年至2022年间银行成员的季度呼叫报告，这些报告已提交给联邦金融机构审查委员会。由于银行是按季度报告的，因此有可能在季度内某个时点银行借款更多。该分析不包括来自其他FHLB成员（如保险公司或信用社）的借款。彭博还收集了11个FHLB地区的10-K报告，披露了它们的净收入、股息、为负担得起的住房提供的补助以及对FHLB首席执行官的报酬。

为了衡量FHLB成员在鼓励居民拥有住房的直接抵押贷款中的活跃程度，彭博分析了消费者金融保护局的《住房抵押贷款披露法案》记录。在5000多名成员中，彭博确定了2018年至2022年期间从该系统中获得最多资金的前100家银行。前100名借款人共吸引了银行成员借款的80%。然后，彭博分析了在同一时期由成员银行发起的没有非摊销特征（如反向抵押贷款）的购房住宅贷款。不包括再融资或家庭改造贷款。