Code for America如何试图提高SNAP福利续订率 - 彭博社

Code for America的团队成员。

摄影师：Evan Cobb，Kelsey McClellan和Max Hemphill为《彭博商业周刊》

Genevieve Miller是一个完美的Zoom主持人。这位Code for America的项目经理在每次会议开始时都会热情地欢迎并进行破冰活动。为了在去年七月启动她所在非营利组织与康涅狄克社会服务部门之间的合作，她提出了一些小知识：康涅狄克州的州动物是抹香鲸。它的绰号是豆蔻州。一家纽黑文餐厅被认为是汉堡包的发明者。Pez工厂位于奥兰治。最后一个事实促使CfA的工作人员计划在即将进行的研究旅行中增加一次访问，他们将在全州范围内与食品券领取者和社会服务部门员工交谈。

Miller摄影师：Evan Cobb为《彭博商业周刊》这项合作旨在让该州向参加联邦补充营养援助计划（SNAP）的居民发送短信，该计划为收入和资产低于一定门槛的人提供食品券。第一步将是向SNAP领取者发送续订提醒的有限试点项目——如果领取者不是老年人或残疾人，则必须每六个月通过邮寄或在线重新提交文件。根据2014年美国农业部对六个州进行的一项研究，发现每年有17%至28%的SNAP领取者因文件问题而失去福利，其中绝大多数是在需要重新认证时。CfA预测，如果试点项目取得成功，他们在五年内可以帮助多达135,000名康涅狄克州居民保留他们的食品券。他们还可以将短信用于其他目的，并最终希望彻底改革康涅狄克州居民申请福利的方式。

“发送短信有巨大的潜力影响客户体验，以及跨全面节目效率和成本，” CfA的“首席解决方案架构师” Mike Rotondo解释道。超过四分之四符合SNAP资格的家庭至少有一名成员拥有可以接收短信的电话，而他们的电话号码变动频率比地址要低，因为低收入人群经常搬家或被驱逐。令人惊讶的是，只有少数几个州使用短信，这是便宜的——通常每条不到一美分——可以包含链接到申请和更新网站，同时允许接收者回复问题。当CfA与路易斯安那合作在2019年发送短信时，SNAP的更新率增加了37%，医疗补助增加了67%。在密歇根州，短信将批准率从53%提高到67%，并将批准期从13天缩短到10天。“这是我们可以非常有信心担保的事情，” Rotondo说。

短信的影响

在CfA试点项目中更新其公共福利的路易斯安那居民份额

来源：2019年CfA报告

康涅狄格州的启动会将在九月中旬之后进行研究旅行。之后的一个月，团队将开始设计系统。他们希望最早在十二月发送第一条短信。

凭借来自 Audacious Project和蓝色梅里迪安合作伙伴的1亿美元长期资金，CfA正试图与更多地方和州政府合作，使福利更容易获得和使用。“在私营部门，你经常看到适应性以更快的速度改变，”首席项目官Tracey Patterson说。政府通常没有资源或能力进行创新或实验。CfA可以“为他们承担一些实验风险。”

帕特森摄影师：Kelsey McClellan for Bloomberg Businessweek去年，这家非营利组织宣布启动了一个安全网创新实验室，最终将覆盖15个州。康涅狄格州是第一批，与加利福尼亚州一起，后者也专注于改善SNAP；明尼苏达州希望减少医疗补助的流失；科罗拉多州希望使申请多个项目更加顺畅；路易斯安那州则试图缩短申请福利的时间。

在美国贫困是困难的，至少可以这么说。美国在社会安全网上花费的国内生产总值比许多其他发达国家要少。工资也滞后。而为了让生存变得更容易的少数几个项目通常需要通过设计确保人们有资格的一大堆繁文缛节。康奈尔大学政府学副教授Jamila Michener说，贫困有着“特殊的行政重压”。靠着微薄的收入勉强维持生计会对人们造成心理负担，削弱他们做出明智的长期决策的能力。一项2013年的研究发现，生活在贫困中的心理压力与睡眠不足有着相同的认知影响。

减轻贫困美国人的官僚重负可以让他们获得更多资源，解放他们去实现目标，甚至加强民主。然而，正如CfA的工作人员即将发现的那样，即使实施像文本提醒这样的小事情也需要数月的工作，需要应对政府流程和技术问题。即便如此，它也只能解开贫困人群每天面临的挑战网络中的一个小结。

Tamera Imre 出生并成长在康涅狄克州，目前住在纽黑文的一间单身公寓里。47岁的她有健康问题——偏头痛、睡眠呼吸暂停、失眠、贫血、抑郁症、创伤后应激障碍以及腰背、颈部和神经疼痛——这些问题让她无法全职工作。在过去的五年里，她试图申请残疾保险，但都未成功。与此同时，她每月靠食品券约280美元和联邦临时援助计划提供的230美元现金补助金生活。

Imre摄影师：Tim Tai for Bloomberg Businessweek对于这两个计划，Imre 表示：“填写文件是最大的麻烦。” 每六个月，她必须填写四到五页的食品券申请表，报告她的收入或居住情况是否发生变化。临时援助计划则需要更多的文件，包括医生的签字，这需要时间和精力来获取，通常需要她乘坐公共交通前往医院进行面对面的访问，因为她没有车。这两个计划的表格通常在截止日期前不久通过邮件寄出。去年十月，她填写好表格并寄给了医生，但医生没有及时完成并将文件转交给州政府。Imre 最终失去了食品券，几周时间没有收到现金补助金，直到十二月才拿到。当这种情况发生时，她说：“那时我不得不求助于家人。” 她不得不向最近退休的父亲和附近的兄弟借钱。“尤其是向父亲——不得不向他求助很难。”

伊姆瑞尝试在线更新她的食品券，但她不擅长科技。通常会出现问题，迫使她重新做一遍。所以她坚持使用纸质表格。她说，“失去福利的情况比实际应该发生的要多。”

即使文件工作不是问题，有时她必须向家人借钱。“在月末的几周里挣扎有点困难，尤其是在较长的月份，而且现在物价如此之高，”她说。有限制阻止SNAP福利用于购买现成食品，这对不怎么做饭的伊姆瑞来说是一种困难。有时她甚至感到不安，只是在杂货店拿出她的福利卡，担心后面的人会认出来。她对这些项目心存感激，但也希望“能更好一点，对我们来说更容易一些。” 发送一条提醒她更新的短信将是一个有用的步骤。

发送给SNAP受益者的提醒短信。来源：SNAP密歇根大学的米切纳和杜克大学政治科学助理教授卡罗琳·巴恩斯已经采访了肯塔基、北卡罗来纳和宾夕法尼亚州的500多名使用食品券、现金援助、医疗补助和妇女、婴儿和儿童特别营养计划（WIC）的人。“这些采访的主要内容真的是一个接一个的障碍故事，”米切纳说。人们首先必须知道这些项目的存在以及他们可能符合资格，然后他们必须知道需要哪些表格和需要发送哪些文件。表格上的语言通常是技术性的和令人困惑的。一些问题是侵入性的，或者要求人们追踪复杂的证据，比如列出所有资产的清单或证明他们申请了一定数量的工作。每个项目都有自己独立的流程和一套文件。资格标准经常变化。大多数州要求人们定期重新认证，一遍又一遍地提交表格。

还有很多等待——等待接听电话解答问题，等待在实体办公室被叫进去，等待福利到账。“这是他们本可以花在孩子身上的时间；是他们本可以用来工作赚钱的时间，”乔治城大学公共政策教授帕梅拉·赫德说。

所有的审查表面上旨在确保福利只发放给那些真正需要的人。但在许多州，繁文缛节已被武器化，以减少受益人数。2018年，阿肯色州成为第一个要求医疗补助接受者提供工作、在校学习或志愿服务证明的州。根据2020年的一项研究，超过1.8万人失去了覆盖范围，但对就业没有明显影响。研究表明，黑人居住比例较高的州往往对公共福利项目有更严格的规定。

这些障碍可能会让人们完全无法获得福利。在大流行病爆发之前，生活在贫困线以下的美国人中有超过四分之一没有从粮食券、家庭援助、补贴住房、儿童保育补贴或补充安全收入中获得任何福利。“实际上有数百万人符合参加项目的资格，明显需要这些福利，但由于这些负担和障碍，他们大多数人没有获得，”赫德说。

随着项目变得更加复杂，管理成本也越来越高——在伊利诺伊州，重新注册未能更新的人员在一年内花费了390万美元，根据2014年美国农业部的报告。这些障碍也让许多人“感到与政府真的脱节和不信任，”赫德说。当米切纳问福利接受者是否认为他们有能力改变项目运作方式时，她说，绝大多数人会说，“嗯，当然没有。”

所以美国代码协会的项目旨在使福利更易于访问和使用，尽管听起来平淡无奇，但可能会产生巨大影响。例如，当美国代码协会在2020年帮助明尼苏达州创建一个网站，让居民可以一次申请九项不同的政府项目时，这个网站——可以在移动设备上使用，已翻译成西班牙语，无需密码登录——将申请所需的平均时间从一个多小时减少到不到12分钟。使用过该网站的94%的人表示他们有积极的体验。美国代码协会甚至在一些不以对穷人慷慨著称的州取得了进展。路易斯安那州多次与这家非营利组织合作。

康涅狄格州社会服务部。摄影师：彭博商业周刊的Tim Tai丹·贾科米（Dan Giacomi）是康涅狄格州社会服务部的SNAP项目主管，他看到他的部门一再尝试升级其协议。2007年，他作为一名案件工作者加入纽黑文办公室时，该部门添加了一个交互式电话菜单，这样他和他的同事就不再需要直接接听电话了。然后该机构开始将文件扫描到由德勤有限责任合伙企业构建的系统中，任何案件工作者都可以查看文件。社会服务部还添加了一个在线门户，居民可以在那里申请、上传文件并查看他们的案件状态。2016年，该州聘请德勤创建和维护一个基于网络的系统，取代了旧的Cobol系统。现在，如果需要更改什么，德勤会处理。当美国代码协会在2022年初联系贾科米并告诉他他们可以免费帮助开发一个短信平台时，“这是一个不用动脑筋的决定，”他说。

Giacomi摄影师：彭博商业周刊的蒂姆·泰在九月的研究之旅后，经历了一些繁琐的官僚障碍——为Code for America的工作人员进行背景调查，进行多部分数据库提取以确定有多少SNAP受益人在档案中有电话号码—工作正式开始处理文本内容。一个每段最多只能有160个字符的消息应该包括什么？留下很少的解释或错误空间，应该说是来自“康涅狄克社会服务部”还是简单地说“DSS”？给出截止日期或督促“尽快”采取行动？康涅狄克的人们是称福利券为SNAP、食品券还是过时的EBT？消息应该来自一个短号码还是来自人们已经熟悉的现场办公室号码？他们是否可以允许受益人仅选择退出SNAP提醒，而不是停止所有未来来自DSS的文本通讯？

Code for America的高级服务设计师明纳·谢说：“大家都为几个字付出了很多心血。它们是如此简短。你可以使用的空间是如此之小。每个字都很重要。”

当人们在十月中旬登录Zoom查看九月研究之旅的发现时，米勒的幻灯片要求他们在聊天中回复到这个提示“我可以一遍又一遍地观看的电视节目是____。”唯一获得多次投票的是*《白宫风云》*，这部展示政府基本理想主义的节目。

谢摄影师：Max Hemphill for Bloomberg Businessweek电话会议的重点是项目的范围和截止日期。社会服务部门应该选择一个相对简单但基本的试点项目，还是选择一个更加精致但需要更长时间的项目？社会服务部门团队更倾向于优先考虑速度而不是完全构建，即使这可能意味着社会服务部门的员工需要手动输入数据并发送消息。按照他们提出的时间表，启动将在一月份进行。这将留给康涅狄格州居民三个月的时间来宣传并建立消息系统。社会服务部门最终同意跟随社会服务部门的建议。

在接下来的几周里，谢和社会服务部门的员工设计了一份随续订通知一起发送的插页，提醒收件人他们很快会收到一条短信。他们还准备了一份新闻稿、社交媒体帖子和在现场办公室候诊室播放的电视公告。然后进行了焦点小组讨论。在社会服务部门部署任何东西之前，甚至是插页，都会从使用政府福利的人那里获得反馈。

Rebecca Michelson，社会服务部门的高级定性研究员，打开了Zoom并问候了第一个采访对象，一个戴着黑色连帽衫、耳环和眼镜的20多岁女性。这位女士有两个儿子，分别是9岁和10岁，是一名个人护理助理，从小就依赖食品券。她说由于截止日期或文件问题，她曾几次失去福利。就在几天前，她花了两个小时等待电话确认她的续订文件是否已收到，最终放弃并回到工作岗位。

迈克尔森向接收者展示了一份关于即将到来的短信的草稿传单，标题为“再也不要忘记续交您的SNAP了。”这位女士说这让她很开心，可以避免错过续交时间。接着是短信内容的草稿：她的姓名和客户ID的最后四位数字，然后是提醒信息。这也得到了好评：她说措辞简单明了。

迈克尔森摄影师：Kelsey McClellan for Bloomberg Businessweek然而，接收者想知道，如果没有收到传单的人会不会认为这条短信是诈骗。她的一个朋友最近就因为一条食品券短信诈骗而受害。她说使用DSS呼叫中心的电话号码和她的客户ID会增加信任，但即便如此，她也只会在图书馆的公共电脑上输入网址，出于极度谨慎。

谢带领了下一次会议。接收者回顾了自己十几岁时首次申请食品券的经历，那时她已经有了三个孩子并搬出了父母家。她曾断断续续地参与该计划，取决于她是否能工作或者是在家照顾新生婴儿。大约六年前，由于新的指导方针允许她在全职工作的同时领取食品券，她重新申请了食品券。她的家庭严重依赖这些食品券——她在疫情期间失去了在汽车修理店担任前台接待员的13年工作，而食品价格却很高。她总是把续交日期添加到日历中，以免忘记，但即使她从未拖欠过，她也欣赏通过短信发送提醒的想法。她说她会信任来自DSS号码的短信，尽管她也认识一个误以为是社会保障办公室发来的垃圾短信而受骗的人。

一名第三位参与者在一辆行驶在高速公路上的公共汽车上拨打电话，背景噪音很大。在米歇尔森开始提问之前，他开始询问她的鼻环。她很难从他那里得到答案，当他再次提到鼻环时，告诉她他喜欢它时，她结束了通话。

1月10日星期二，距离计划中的发布还有两天，超过十几名CfA和DSS员工陆续进入Zoom。看起来是时候行动了。“快乐的试点启动周！”米勒欢快地说道。会议的目的是讨论“最后的细节”，她说。

罗通多有一个要讨论的问题：标点符号。团队很可能需要调整消息中的标点符号，因为担心在URL附近放置句号或逗号会使链接无效。然后出现了一个更大的问题：DSS的电话运营商仍在处理一个请求，该请求将允许从呼叫中心号码发送短信。

在第一批短信应该发送出去的前一天晚上，DSS仍然无法从自己的号码发送短信。首次推迟了发布时间，首先推迟了一天，然后推迟到下周，然后推迟到月底。在那次延迟之后不久，传来了一些好消息：号码已经通过验证。第一批短信可以在1月17日发送，比当月续订截止日期提前三天。

罗通多摄影师：Kelsey McClellan for Bloomberg Businessweek那天下午3:15，罗通多坐在电脑前，戴着一顶印有“PIZZA”字样的针织帽。计划是分五批发送短信，从单条消息开始，逐渐增加到每个后续组的十倍。罗通多将一个批次ID号复制到终端应用程序中，按下回车键说：“嘟”，并补充说：“如果你不说‘嘟’，它就不起作用。”

第一条消息在几秒钟内发送出去，发送给了一个名叫安吉丽娜的SNAP受益人。“哇哦！”罗通多大声喊道。他继续发送第二批，共10条消息。这些消息产生了一些错误，可能是因为号码是座机、已经停机或者有波多黎各的区号。这些问题是可以预料到的，而在最后一种情况下是可以修复的。还有一些消息无法传达，因为某人的手机关机了——罗通多说，这是“迄今为止最荒谬”的错误，但可能是一个真正的问题。目前还不清楚手机重新开机后消息是否会传达。

然后他发送了第三批，共100条，接着是第四批，共1,000条。较大群体中的接收者几乎立即开始回复消息。“传真呢？”一个接收者问道。（自2014年以来，传真已不再是一个选项。）许多人回复只是说他们已经续订了。只有一个人试图选择退出。

罗通多最终在下午4点左右发送了最后一批约6,500名剩余受益人。最终统计数据：在大约一个小时内发送了7,522条消息，花费了3.84美元。“这只是开始，”他说。

Code for America的总部位于旧金山。摄影师：Kelsey McClellan，彭博商业周刊CfA和DSS并不知道下一步会多快到来。当团队仍在评估初始短信是否促使人们继续参加SNAP时，系统出现了一个新的紧急需求。在新冠疫情期间，联邦政府为SNAP受益人提供了更多资源，但随着公共卫生紧急状态的结束，从3月开始，每人每月的福利将平均减少90美元。CfA和DSS急忙将短信试点项目从每月约10,000条扩展到约219,000条，以覆盖所有SNAP受益人。从2月27日开始，持续整个星期——因为要给太多人发短信，DSS使用该系统与SNAP受益人沟通，告知他们每月的津贴将减少。然后，随着疫情前医疗补助续订要求将于4月1日恢复，该机构开始向受益人发送短信，告知他们，在免去三年文件审核的情况下，他们必须重新证明自己的资格，否则将被取消资格。

这是又一次小而有用的胜利，即使CfA或DSS的任何人都不需要提醒他们只能尽力帮助一些人保住医疗和食品的权利，而那些得到帮助的人通常仍然不够。改进技术不会“使更多或新的人有资格获得福利”，帕特森说。“它不会增加福利金额。” 换句话说，它可以简化人们在一个复杂、惩罚性的系统中的路径，但它无法阻止政府恢复原状。听： 政府建立软件时会发生什么