纽约市的保释改革成功，其他美国城市纷纷效仿 - 彭博社

Fola Akinnibi, Sarah Holder

Sarah Mitchell在皇后区负责管理等待审判的被告的监督释放案件。

摄影师：Andy Jackson，彭博商业周刊本故事是彭博商业周刊的城市问题专题的一部分，与CityLab合作。 在这里阅读更多*。*

凯文说他几乎不记得那个威胁毁掉他生活的夜晚。去年秋天的一个酒后，他最终来到了纽约市皇后区一个地下公寓。那天晚上发生了一场火灾，最终，警方会责怪他。四个月后，他出现在皇后县刑事法院，面临纵火和危险置人罪的重罪指控。（他坚称自己无辜。）法官将决定是否对他的自由定价，当凯文听到检方要求的数字时，他想哭。一百万美元，比他一生中见过的钱都多。即使他的家人凑集资金，也无法接近。

凯文，为了保护他的工作和家庭关系，已更改了他的名字，知道那个价格意味着什么。他将被困在城市的臭名昭著的Rikers Island监狱，自2022年初以来已有27人死亡，而他的案件仍在刑事司法系统中缓慢进行。他将成为将近50万名美国人在审判前被监禁的人之一——被指控犯罪，但尚未被定罪。恐惧之下，他开始祈祷。

一名公共辩护律师强调凯文并非逃跑风险。证据是：他已经开始参加监督释放，这是与社会工作者定期联系的活动，与另一案件中的较轻罪名有关，并且他从未缺席过法庭出庭。辩护律师辩称，与预审监狱相比，这种替代方案一直在起作用。法官同意了。凯文将被提升到监督释放计划的最严格层次，这意味着他每周至少要亲自与非营利组织纽约市刑事司法机构（CJA）的案件工作者签到一次。整个听证会大约持续了五分钟。

纽约CJA总部的大门。摄影师：Andy Jackson，为彭博商业周刊拍摄这就是美国最大城市正在进行的改革保释制度，传统上偏向有财力的人——想想Sam Bankman-Fried，他因为父母的房产作为担保而自由行走了八个月，或者某位前总统——这有助于将自由之地变成世界上最大的监禁者。在阿拉斯加、新泽西、华盛顿特区以及最近的伊利诺伊，立法者已经取消了大多数罪行的保释金。去年，华盛顿特区释放了85%的被控制的人，其中超过90%的人返回法庭并没有再被逮捕。但纽约的预审释放生态系统代表了美国减少大规模监禁努力的前沿。十多年前的创立时，它专注于非暴力重罪指控，寻求最大影响和最小风险，然后逐渐扩大其职权范围以包括一系列轻罪。现在，它已经开始介入涉及暴力犯罪指控的案件。

纽约每年6700万美元的计划将被告人与社会工作者配对，社会工作者在案件待决期间努力帮助他们保持就业、住房和其他稳定状态。 截至四月份，纽约市44,799名被捕者中有五分之一被释放候审，其中有一部分参加了监督释放计划，这是自大流行前夕的被告中的17分之1。 根据所指控犯罪的严重程度，签到频率不同，并且帮助是量身定制的。 参与者不必接受药物测试或戴脚踝监视器，而是可以参加愤怒管理课程，接受心理健康支持，并要求从求职面试服装到一件水果或即食拉面等一切。

截至今年春季，超过8500人获得了监督释放。 其中大多数像凯文一样被指控犯有重罪，约有3000人被指控犯有暴力罪行。 CJA管理皇后区的计划，其他三家非营利机构在其他行政区运行。 替代刑罚和就业服务中心负责曼哈顿。 布朗克斯由幸运协会负责。 布鲁克林和史泰登岛必须共享司法创新中心。

到目前为止，该计划运作良好。 在城市中，每月被监督释放的人中不到10%在等待审判期间再次被捕。 不到2%因暴力重罪再次被捕。 对重罪案件的扩大并没有导致暴力或混乱在街头蔓延。 一些皇后区的法官和检察官非常信任该计划，以至于他们乐意将其作为保释的替代方案，甚至有时愿意让CJA来确定监督级别。

然而，这种回应给CJA及其同行带来了很大压力。凯文的案件经理，莎拉·米切尔，正在处理55个客户。该市的新预算承诺为该项目提供数百万美元的资金，但为了维持下去，CJA正在寻求为其负担过重的案件工作者提供更多支持，包括为他们的客户提供食品和住房项目。与此同时，米切尔知道她和她的同事们不能犯错误。客户的逮捕很快就可以被简化为竞选素材或者是回到过去政策的借口。那数以百计的暴力重罪再逮捕中的任何一起案件都可能被用来质疑整个项目。

然而，她说，接受更多客户比另一种选择更好。“他们不在里克斯监狱，”她说。“他们仍然可以自由。”

“他们想要了解你的问题。他们让你觉得自己是个重要的人”

美国的预审羁押系统在全球范围内是一个离群索居者，其特点是强调保释金和支持其的营利性基础设施。支付不起保释金？价值20亿美元的商业保释金行业公司会为您支付，但需要支付一定费用。不符合保释金条件或支付不起？那就去监狱等待数月，甚至数年的审判。在这种系统下，一位担心看起来对犯罪软弱或担心被告回到街上会做出什么事的法官，可以简单地将保释金设定得高于被告可能支付得起的金额。

美国的做法在世界其他地方几乎没有相似之处。在大多数司法管辖区，商业保释金是明令禁止的。在英国、欧盟和加拿大，现金保释被视为最后的手段。现金保释的政治维度导致了自上世纪70年代以来美国预审羁押人数的增加了四倍。约有200万人被关押在美国，使该国成为全球人均关押率最高的国家，其中超过20%的人仍在等待他们的庭审日。（中国官方数据显示有170万囚犯，但实际上可能有更多，因为这并不包括那些被羁押在审判前和其他形式拘留中的人数。）

这个系统带来了许多成本。根据非营利性反监禁倡导组织监狱政策倡议的估计，每年在纽约市，将人们关押在审判前的成本高达 140亿美元，黑人被告比被指控犯有类似罪行的白人被告更有可能被羁押，每天每人超过1500美元。即使只在监狱里呆几天，也会使人们面临失去工作、失去孩子的监护权或失去家园的风险。根据倡导组织Arnold Ventures的一份报告，更高的保释金数额既不会促进公共安全，也不会增加出庭的几率。

在像华盛顿特区这样的保释金改革取得成功之后，芝加哥、休斯顿和费城等城市已开始谨慎地取消相对较轻罪行的保释金，针对的是轻微毒品持有或盗窃等轻罪。这些类别的结果类似，但官员们有理由谨慎。试图限制现金保释金的做法往往会引发激烈的强烈抵制。 强烈的强烈抵制经常会跟随试图限制现金保释金的尝试。

自2019年纽约取消了大多数轻罪和非暴力重罪的现金保释金以来，已经 回滚了其改革的几个部分。最后两次是竞选政治的直接结果。在2022年选举周期期间，州长凯西·霍库尔将一些指控重新列入了适用于现金保释金的犯罪指控名单。她在对抗共和党挑战者李·泽尔丁时备受青睐，但在他承诺进一步取消保释金改革并播放了暴力枪击和抢劫的广告，内容如此真实，以至于YouTube发布了 内容警告。

在这个充满紧张气氛的背景下，CJA 在皇后区默默地开展工作。这家非营利组织拥有 75 名案件工作者，自 1977 年以来，它在纽约开始提出保释建议，自 2009 年以来，它创建了该市第一个监督释放试点项目。Joann De Jesus 领导监督释放项目，并从一开始就参与其中，她认为皇后区是开始的合适地点。2009 年，那里的被捕者比其他行政区更有可能因为支付不起保释金而被关押在监狱中。为了在试点阶段解决中等风险人群的问题，CJA 紧密关注那些被指控犯有非暴力重罪的人。截至 2013 年，CJA 展示了足够的成功，以至于该市将其模式推广到曼哈顿，到 2016 年，又推广到每个行政区。那时，案件工作者也开始处理轻罪。

De Jesus 拥有 75 名案件工作者，去年监督了约 3,600 名客户。她正在等待市政府的资金，以雇佣多达 30 人。摄影师：Andy Jackson，彭博商业周刊然而，那时监督释放的人数相对较少。当该项目在 2016 年全市范围内推广时，CJA 被承包为每次为大约 600 名客户提供服务。随着一系列取缔预审羁押的保释改革的出台，其中包括毒品持有和包裹盗窃在内的数十项罪行。监督释放从公共辩护人寻求的替代方案变成了每位法官都可以选择的选项。法官开始将被指控犯有暴力重罪的人，包括面临家庭暴力、抢劫和某些枪支犯罪指控的人，转入该项目。

CJA的客户群体逐渐转变影响了其服务和办公室设计，De Jesus在长岛城的一次参观中说道。她经过墙上带有励志语录的面试室（“困难常常会让普通人为非凡的命运做准备”），门附近还有紧急按钮。她说改革和不断增长的需求促使她雇佣更多的同行辅导员并提供更多的强化培训项目。

然而，问题仍然开始显现。案件负荷上限经常被超过，客户平均数量是疫情前的六倍。去年，CJA为大约3600人提供了服务。项目中的平均逗留时间在过去几年里增加，从四个月增加到六个多月。“这意味着能够与客户共度的时间大大减少，”De Jesus说。

7月的一个星期四，Kevin与他的案件经理Mitchell进行了上午10点的签到。他已经与她见面约六个月了，每天花费90分钟通勤到CJA在Kew Gardens的第二个监督释放办公室。这些会议帮助他应对一个不断循环的压力和不确定性，因为他的案件在系统中拖延。他无法联系上他的新律师。法庭听证会被取消并重新安排。他也在找第二份工作—Mitchell将他与一个就业项目联系起来，帮助他在案件导致他失去旧工作后找到了新工作，但新工作的薪水不如以前。

他正好赶到办公室安静的时刻转变为热闹。在CJA的门打开之前，办公室的20名员工中有些人在处理行政工作和将零食和三明治装进纸袋中打发时间。现在有一队客户在等待签到，寻求工作建议或地铁卡以在城市中移动。为了争取其中一个四个面试室展开了激烈的争夺。

在CJA办公室，参与者可以要求从面试服装到水果或即食拉面等一切。摄影师：彭博商业周刊的安迪·杰克逊位于库伊花园的这个场所是该非营利组织两个项目办公室中较小的一个。它位于一栋建筑的三楼，对面是刑事法院。凯文坐在现在繁忙的等候区准备就绪，但米切尔的另外两位客户未经预约就到了。这是一个常见的情况：与法院的邻近使得在开庭后签到变得容易，有些参与者没有可靠的方式提前打电话。米切尔说：“你必须适应这一点。”“我们现在已经习惯了，但确实很难建立稳定的工作流程。”她给一位客户送走了一个地铁卡和一个刚刚打包好的零食袋，然后和另一位客户坐下进行即兴会话。

刊登在彭博商业周刊，2023年9月4日。立即订阅。插图：彭博商业周刊的吉姆·斯托滕轮到凯文时，他坐在面试室里，感觉像是进行了15分钟的心理疗法。米切尔从关于他的新工作的问题开始（他说进展顺利，薪水除外），并提到了CJA的新物质使用课程。然后她问凯文是否有什么想讨论的。起初他推辞了，但过了一会儿，他开诚布公地谈起了自己对即将到来的法庭日期的恐惧。他说这是“生死攸关”。米切尔承认了他的焦虑和挫折，并承诺帮助联系公共辩护律师办公室以获取最新消息。米切尔认为她在这里为客户提供了最大的帮助——在经历一场充满创伤和困惑的经历中提供额外的支持。凯文表示同意：“他们和你交谈。他们想了解你的问题，”他说到监督释放工作人员。“他们让你觉得自己是重要的人物。”

米切尔说她喜欢让客户敞开心扉，但是处理55个客户很困难。有些同事甚至有更多。而系统并不是为了管理社会服务而建立的。如果一个人需要住房，监督释放提供者可以帮助他们与提供住房的非营利组织或政府实体联系，但他们通常不能提供住房。同样，案例经理可以给客户一袋零食，但不能代替那些本应处理这些问题的资金不足的项目来保证他们有足够的食物。

非营利组织的工作人员知道他们在这方面面临的压力有多大，但他们不知道还能做什么。如果他们不能接受新客户，那么谁会接受呢？为了缓解一些压力，纽约市议会已经分配了额外的3100万美元，将分给四家服务提供商。另外500万美元可能会用于一个更加密集的项目，其中案件工作者与更少的客户花更多的时间与有暴力犯罪记录的连续被捕者交流。该市估计，其种子资金足以覆盖大约550名这样的被告，超过2000人中的一部分。

里克斯岛监狱综合体。摄影师：埃曼纽尔·邓恩德/盖蒂图片社纽约市需要减少监狱中的人数。市议会已经下令在2027年关闭里克斯岛，为了做到这一点，该市需要将整体监狱人口至少减少一半，降至3300人。 （目前，数字正在朝着错误的方向发展。）如果监督释放要承担更多的责任，像CJA这样的非营利组织需要更多的案件工作者—德赫苏斯正在等待新的预算资金来雇佣多达30名工作人员—以及更多的社会服务资源。

法院也可以提供帮助。如果法官在不要求有人监督的情况下释放更多轻罪犯人等待审判，CJA及其同行的工作人员可以专注于涉及更严重指控的案件。然而，这些数字几乎没有变化。2019年4月，城市中被控轻罪的人中有将近65%被自行认罪释放，没有任何要求。四年后，随着更多人被送往CJA等服务提供者，这一比例实际上略有下降，降至60%。

法官们明白在审判前允许人们自由行动对他们自己也是有风险的。今年春天，一名布朗克斯法官被撤销刑事法庭职务，被重新分配到民事法庭，因为消息传开说她放走了一名被控过失杀人的男子。监督释放提供了更多政治掩护。“对于许多本来可能因为支付不起高额保释金而被关押在Rikers岛的客户来说，监督释放是一个了不起的工具，”法援协会解狱项目的律师Arielle Reid说。“但另一方面，因为这是可行的，法官倾向于过度使用它。”

追求保释改革措施的地区很少有像纽约那样走得那么远，或者取得成功。例如，芝加哥和费城的监狱人口受到的影响有些微不足道。尽管如此，其他州和地方政府正准备采取重大举措。伊利诺伊州将于9月18日彻底取消保释金，洛杉矶县将于10月1日使几乎所有轻罪和非暴力重罪不再有资格保释。

始终以罪犯为对手，反对保释改革措施的人努力将其描述为对犯罪软弱。在德克萨斯州，试图将监督释放计划扩大到包括休斯顿所在的哈里斯县的重罪指控遭到了该县地方检察官的激烈抵制，后者希望收紧保释政策。根据华盛顿邮报的报道，去年的选举中，共和党候选人在犯罪问题上花费了约5000万美元的攻击广告，其中大多数都以保释为焦点。（这是2022年版的“取消警察”）

回到纽约，非营利工作者们正忙于应对他们庞大的案件负担。他们的被告必须应对的一个问题是，尽管监督释放可能有诸多好处，但它仍然是刑事法律体系的一部分和一种惩罚。对于那些需要长途通勤、手机使用受限和没有多余收入的人来说，这一点尤为真实。无论出于何种原因，与他们的案件工作人员错过太多会议的被告可能会再次出现在法官面前。

对于凯文来说，任何不便都是值得的。除了出狱和过上自己的生活的诸多好处外，他在监督释放计划中的模范行为与他案件的改善相关。在他最近的一次听证会上，州政府撤销了纵火指控，留下了危险罪指控和一些相关轻罪。他的下一次听证会定于十月，几乎是那个朦胧夜晚在地下室之后的一年，他的案件目前看不到明确的结局。他说他一直在祈祷得到帮助，但他也在努力。听证会结束后，他走出法院，穿过街道来到CJA办公室进行最新的签到。

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