纽约市无家可归者庇护权法案面临新考验 - 彭博社

2022年，纽约市紧急管理官员在纽约市兰德尔岛上一处现已关闭的为寻求庇护者提供紧急避难所进行巡视。

摄影师：Victor J. Blue/Bloomberg1979年，一位名叫罗伯特·海斯的26岁律师代表面临庇护所过度拥挤的无家可归者对纽约市和纽约州提起了一起集体诉讼。该诉讼主张，州的大萧条时期宪法规定政府有责任为最需要帮助的人提供紧急护理。

罗伯特·卡拉汉，一个曾在曼哈顿下城鲍尔街地区的廉价旅馆和传教所中生活的人，同意担任该案件的首席原告。随着冬天临近，法院于12月为原告们提供了初步救济；他们回到法院寻求安全的床位和干净的环境，而不仅仅是获得庇护所的通行权，最终导致纽约市和纽约州签署了一项同意法令，于1981年为纽约的无家可归男性建立了具有里程碑意义的“庇护权”。

BloombergCityLab莫迪揭幕价值13亿美元的争议庙宇城市项目我们在2023年狂热追看的以城市为重点的电影和节目希望改变美国设计面貌的黑人女建筑师谷歌何时修复自行车骑行者的地图？尽管过去几届政府多次试图取消这项规定，但纽约市的庇护权已经持续了四十年，扩大到覆盖妇女和家庭，并巩固为“我们城市的一种政策精神”，正如现任非营利组织社区医疗网络的首席执行官海斯最近告诉Curbed。 这些保护措施是纽约市无家可归率较低的原因之一，尽管其整体无家可归人口排名第二高。

庇护权使纽约与众不同

与2022年美国其他拥有最大无家可归人口的城市相比，纽约市和波士顿的无家可归率要小得多

来源：2022年住房和城市发展部的一次性统计

如今，鲍尔街的廉价旅馆已被豪华公寓取代，城市的社会服务面临着新的需求，因为自2022年初以来，超过7万名寻求庇护者和其他移民涌入，其中许多人没有住所。

纽约市的情况在至少几个方面是新颖的。由于政治原因，该市在某种程度上陷入了移民危机，此前共和党州长如德克萨斯州的格雷格·阿伯特在2022年开始向民主党执政的城市派遣寻求庇护者的大巴，以引起对边境安全的关注，并赢得他们的支持者。但与像芝加哥和华盛顿特区这样的城市不同，这些城市也接收了大量移民，纽约有法院命令责任要采取行动。

这座城市请求3.5亿美元的联邦资金来增强其承担浪潮冲击的努力，但只会收到3,050万美元的联邦紧急管理局援助。

为了减轻城市安全网的压力，市长埃里克·亚当斯在五月暂时取消了先进的住房权规定的部分内容，并要求法院考虑在财政压力加剧时暂停卡拉汉判决。无家可归者倡导者发出警告，称打破与弱势人群的这一独特契约将使他们面临更大风险。

“可怕的讽刺是，你知道，现在的情况比以前糟糕得多，”纽约市法律援助协会民事法改革部门的主管律师爱德华·约瑟夫森说。“如果[亚当斯]关闭住所的大门，这些人将在地铁或人行道上。”

受到质疑的命令

亚当斯政府辩称，由于寻求庇护者增加了对其住所系统的需求，提供住所的权利变得越来越难以实现。据该市称，自去年以来，无家可归服务部门的住所人口增加了75%，现在包括超过45,000名寻求庇护者；该市的总无家可归人口已达到95,000人。

为了为移民腾出空间，该市在市政府拥有的建筑物和地点开设了157个额外的紧急住所，比如酒店，前监狱和现已关闭的兰德尔岛临时设施。该市估计到明年七月将在寻求庇护者的住所和服务上花费超过40亿美元。

5月23日，市律师要求 副首席行政法官黛博拉·卡普兰（Deborah Kaplan）在城市“缺乏资源和能力建立和维护足够的住所地点、人员配备和安全措施以提供安全和适当的住所”时，给予广泛豁免。

助理公司法律顾问乔纳森·派恩斯（Jonathan Pines）写道：“不幸的现实是，城市已经超出了其资源允许的范围。”

城市表示市长并不寻求终结纽约的住所权，而是请求法院给予救济，因为在四十年前签署同意裁定书时，没有一方能够想象到当前的情况。

亚当斯在5月23日的一份声明中表示：“鉴于我们无法为无限数量的人提供照顾，并且已经超负荷，坦率地说，纽约市无法单独为所有越境者提供照顾，这符合所有人的最佳利益，包括那些寻求来到美国的人。”

当前移民激增规模引发了批评者对政策的重新呼吁，他们认为纽约这样规模的城市或者这种规模的人道主义危机来说，普遍的住所权太过严格。

在最近的纽约时报 观点文章中，与彭博市政顾问有限公司（Bloomberg Associates）合作的负责人琳达·吉布斯（Linda Gibbs）写道，这一政策“排挤了更好的解决方案，使其他解决住房不稳定性的方法资源匮乏；”结果，城市“在努力调整住所系统以满足新需求方面受到了限制。” 吉布斯是这座城市无家可归服务的前专员，曾是前市长迈克尔·彭博（Michael Bloomberg）执政时期的卫生与人类服务副市长，该市政府曾在2009年和2011年分别在法庭上挑战住所权失败。（彭博是彭博通讯社母公司彭博有限合伙公司的创始人和大股东。）

建设庇护城市

鲁迪·朱利安尼（Rudy Giuliani）和大卫·丁金斯（David Dinkins）等市长在任内也曾试图改变提供庇护权利的规定，但未成功。纽约的无家可归潮流随着政策的变化而转变：在20世纪70年代和80年代，精神健康 去机构化，单间出租房的崩溃以及不堪重负的 寄养系统 导致了无家可归；在过去的二十年里，住房供应不足、收入停滞和租金飙升推动了城市的社会服务。提供庇护的权利从未是一个固定的解决方案来解决静态问题。

但纽约的无家可归倡导者长期以来一直坚称废除这一规定将是有害的，称如果没有这一规定，几乎没有什么能确保城市将动用必要的资源来应对街头无家可归的现实。在一封信中，法律援助协会和无家可归者联盟 —— 他们联合的法律倡导工作导致了1981年的和解裁决 —— 辩称，城市的请求将等同于在当前紧急情况下“大幅削减‘基本法律保护’”，也许更好地通过“一个狭窄的请求来暂时修改特定标准”来应对当前紧急情况。

在最坏的情况下，街头无家可归可能会回到40多年前的水平，当时成千上万的纽约人在门廊、公园长椅和地铁站睡觉。尽管1981年的和解裁决并未要求纽约开设新的社区庇护所（原告所寻求的，也是科赫市长 坚决反对的），但它确实迫使城市迅速找到答案。面对不希望在他们社区建立永久庇护所的居民的强烈抵制，城市起初转向 空置学校 和 军械库，甚至将人们送到距离城市70英里外的奥兰治县农村设施 拉瓜迪亚营。

1988年纽约市Fort Washington Avenue军械库内的庇护所。摄影师：Yvonne Hemsey/Hulton Archive via Getty Images最终，在Callahan法案的推动下，纽约市的无家可归者服务部门以及其他机构、私人运营商和信仰团体建立了一个庇护所网络，足以容纳截至2021年1月的超过65,000名男性、女性和儿童。这个系统之庞大以至于城市中只有一小部分无家可归者在户外露宿：根据纽约市无家可归者服务部门的数据，在同一时间，街头只有不到2,400人。美国住房和城市发展部估计，在美国经历有庇护所的无家可归者中，每五个人中就有一个人在纽约市。

将这与西海岸城市相比，那里大规模的人行道露宿点标志着无家可归危机的规模。在旧金山，超过一半的无家可归者没有庇护所；根据住房和城市发展部2022年的点时计数，三分之四的圣何塞无家可归居民没有庇护所。

“纽约市是独一无二的，”非营利性国家无家可归法律中心的法律总监埃里克·塔斯说。“在马萨诸塞州，家庭只有一种更有限的庇护权。但纽约市是唯一一个采取了一种普遍性方法的城市。”

例如，在哥伦比亚特区，城市的有限庇护权仅适用于极端寒冷或酷热天气。

然而，倡导者并不一定认为庇护权应该扩大到更多城市。他们对纽约的情况提出了自己谨慎的批评。当最初发布同意裁定时，这一裁定迫使城市解决无家可归问题 — 这在当时是前所未有的行动。但如今，非营利性国家终结无家可归联盟的首席执行官安·奥利瓦表示，这项政策使纽约市承诺采取一种过时的方法，这意味着城市将资金用于庇护所，而不是更持久的解决方案。

尽管她的组织反对任何终止纽约庇护权的努力，奥利瓦表示，当前政策使城市几乎没有余地采取其他策略 — 即“先住房”原则，即最好、最便宜的解决方案是简单地为无家可归者提供住房。

“这项政策已经多年没有现代化了。当你有一个建立在诉讼基础上的系统，就像纽约市的系统一样，它可能变得失衡，”奥利瓦说。“当亚当斯政府考虑这个问题时，他们必须非常谨慎地考虑。”

前进的正确方式？

国家无家可归法律中心的工作律师西亚·赫格德表示，限制或暂停同意法令可能会带来比解决问题更多的问题。这也可能限制法院代表无家可归居民作为一个群体采取行动的权力。赫格德说，这将树立一个危险的先例，就在城市继续执行诸如强制性承诺等指令的同时，这些指令针对的是精神健康危机患者。如果类似情况再次发生，法院将在未来能够介入吗？”

城市辩称，尽管适应移民激增并恳求联邦援助，但它正在加强对纽约无家可归者的法律保护。亚当斯在五月份批准了一项立法，该立法在该市建立了一项无家可归者权利法案，确认人们有权在某些区域外面露宿，并使住所居民有更多途径提出对条件的担忧。这与朱利安尼时代的镇压相去甚远：“街道并不是为了人们在那里睡觉而存在的，”这位前市长在1999年表示。

为了支持寻求庇护者的需求，法律援助协会和无家可归者联盟一直在推动州和联邦政府提供更多援助，并要求城市采取措施更快地将人们从庇护系统转移到永久住房中。上周，市议会批准了立法，该立法将终止市政府要求人们在有资格获得住房券之前在庇护所中度过90天的政策，并扩大其他资格要求。但亚当斯反对这些法案，并表示与市议会在成本和庇护滞留要求方面存在分歧。

“我想他们并不是真的打算让人们无家可归，让他们在地铁里睡觉，但如果不是这样，那又是什么呢？”Josephson说。“要么给人们提供住所，要么不给。实际上并没有第三种选择。”