慕尼黑会议为欧洲和乌克兰安全需求提供背景-彭博社

Marc Champion

德国军队成员在慕尼黑举行的第60届慕尼黑安全会议场馆附近，该会议将于2月16日星期五在慕尼黑开始。

摄影师：Alex Kraus/Bloomberg普京必须付出代价。

摄影师：法德尔·塞纳/法新社通过盖蒂图片社

美国可能很快会从承诺支持乌克兰抵抗俄罗斯“尽其所能”转变为只有在唐纳德·特朗普总统竞选活动中有利时才提供支持。很难想象这种不认真的行为，它将造成生命损失，侵蚀了人们对美国可靠性的信任，从台湾到中东都会导致未来的不稳定，并且会为占据260万美国工作岗位的欧洲市场带来未来的不稳定。然而，这种情况很可能会发生。如果真的发生了，并且众议院在参议院经过数月延迟后阻止了对乌克兰通过的600亿美元援助计划，那么欧洲将成为乌克兰获得其国防所需支持的唯一希望。这对任何国家来说都是一个糟糕的处境，如何应对这种情况应该是年度慕尼黑安全会议上国防官员的首要议题。对于那些认为乌克兰人无论如何都会失败，所以为什么要浪费钱的人来说，这是一个已经开始自我实现的预言。德国基尔研究所的乌克兰支持跟踪器的最新更新显示，去年10月美国对乌克兰的现金支持已经减少，意味着自那时起每月约20亿美元的武器赤字。战场上已经显现出后果。俄罗斯巡航导弹和弹道导弹袭击乌克兰城市的速度已经从大约10%上升到50%，因为防空导弹供应不足。在前线上，现在俄罗斯再次进攻时，它需要约三倍的乌克兰力量才能突破。在火力方面，情况已经接近，因为乌克兰炮手被迫节约炮兵弹药。俄罗斯每前进一米的伤亡仍然是可怕的，但他们正在前进。所有这些都是不必要的。上一次美国政府放弃干预欧洲冲突是在1991年，当时前南斯拉夫开始崩溃。“我们对那场战斗没有利益，”前国务卿詹姆斯·贝克当时说，假设欧洲将能够自行处理其后院的安全问题。卢森堡的外交部长宣布欧洲的时刻已经到来，这就是你需要知道的一切。尽管依靠欧洲来应对来自俄罗斯的安全威胁听起来荒谬，但这并非不可能，但这需要紧迫性、务实性和前瞻性的战略决断的结合，这是该集团以前从未能够展现的。基尔研究所发现，美国介入之前，欧洲已经承诺的援助是美国的两倍。然而，只有大约一半的援助已经发放。基尔估计，今年交付的援助将不得不翻倍，以填补美国留下的差距，除非资金到位。我请教了乌克兰央行副行长谢尔盖·尼古拉伊丘克解释了财政方面。国际货币基金组织估计基辅今年将需要418亿美元的预算支持，政府预计其中370亿美元将来自外部援助。其中85亿美元应该来自现在在华盛顿冻结的美国援助计划，但尼古拉伊丘克表示，由于对乌克兰来说战争是生死存亡的问题，因此缺口将会更大。政府因此必须从预算的其他部分取钱，以便购买缺失的武器和弹药，这占据了600亿美元美国援助计划的更大一部分。

欧盟在本月初终于克服了匈牙利的反对，通过了一项价值500亿欧元（540亿美元）的援助乌克兰计划。这笔资金将在四年内分配，但前期分配较多，因此预计2024年可用于支出的金额将达到180亿欧元。“战争是昂贵的，特别是当你受到一个全球超级大国的攻击时，”尼科拉伊丘克说。然而，问题不仅仅是财政上的，因为欧洲并不像美国那样生产同样的武器——比如爱国者和NASAMS导弹防御系统的弹药。事实上，欧洲未能在三月份前交付100万枚155毫米炮弹，这一承诺未能兑现。而要同时满足美国的承诺几乎是不可能的。那么该怎么办呢？从被冻结的俄罗斯资产的2000多亿美元的意外利润中划拨资金可能会有所帮助。但尼科拉伊丘克虽然赞成完全没收这笔资金，但他表示这将需要数年时间，而且无论如何，这笔资金应该用于乌克兰战争结束后所需的大规模重建。在军事方面，欧洲似乎慢慢意识到自己必须能够自卫。欧洲北约成员国去年的国防开支增加了8.3%。北约估计，到2024年，其欧洲成员国将首次达到国防开支占国内生产总值的2%的目标。但要取得成功，欧洲必须真正做到几十年来一直在谈论的事情，即整合自己的国防工业和采购。

达到目标

到2024年，欧洲北约成员国可能会将国防开支占国内生产总值的比例提高到2%

来源：北约

注：2024年的数据是估计值

乌克兰实际上可以在这方面提供帮助。欧洲需要利用乌克兰的防御紧急情况，围绕在前线证明自己的装备形成临时联盟。法国和美国在一月份成立了一个由23个国家组成的联盟，今年为乌克兰生产了72门改进型的“凯撒”移动榴弹炮，以响应来自乌克兰前线的反馈意见。其他联盟已经建立起来，以增强乌克兰的海军能力并提供更多的Leopard坦克。乌克兰还在寻求合作伙伴来制造无人机，乌克兰在这方面已经发展出了非凡的专业知识。

这些合作关系可能是解锁欧洲国防一体化道路的关键，减少武器平台的浪费重复，而欧盟基金和机构的大量失败已经持续了几十年。欧洲还将面临其他问题需要解决才能成功。奥地利前国防部官员古斯塔夫·格雷塞尔一直在研究这个问题。他遇到的一个主要障碍是：财政。国防公司一再告诉他，他们无法负担建造新工厂的信贷成本，因为国防不被视为可持续产业，需要支付溢价。而且他们无法在没有签订订单的情况下以任何价格获得融资。格雷塞尔现在是总部位于布鲁塞尔的智库欧洲对外关系委员会的高级研究员，他说，弹药制造商知道他们未来几年将尽可能多地销售155毫米炮弹，但是如果没有签订订单，他们就无法获得扩大生产的资金。德国的迪尔集团为关键的IRIS-T防空系统和火炮制造弹药，但被特罗伊斯多夫（一个约有75,000人口的小镇）的地方政府拒绝购买土地进行扩张。如果地方政府不合理，联邦政府需要介入。乌克兰应该被用作建立和巩固欧洲国防能力的催化剂，政府现在知道他们需要改进，无论俄罗斯的入侵会发生什么。从长远来看，一个独立的战后乌克兰也可以帮助解决降低生产成本的关键问题。德国的莱茵金属股份公司和英国的BAE系统股份有限公司去年都建立了驻地，计划在该国进行生产。这是一个开始，但如果美国在乌克兰问题上缺席，欧洲将不得不以前所未有的方式介入。

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“这个案件是自联合国成立以来国际法未来的最严峻考验。”这是我从斯坦福大学的前美国外交官Philip Zelikow那里听到的（他在2004年作为911委员会报告的首席作者而备受赞誉）。他说，面对俄罗斯对乌克兰的侵略，联合国是否会站出来反对反人类罪行，或者会像国际联盟在未能制止墨索里尼和希特勒时那样走向无效？简而言之：我们会推进国际法，还是让它变得无关紧要？

眼下的问题是，持有俄罗斯中央银行货币储备的国家是否可以合法地没收这笔钱并将其作为战争赔偿给乌克兰。这涉及价值约3000亿美元的资产，这些资产存放在比利时、法国、美国和其他地方，并自俄罗斯总统弗拉基米尔·普京两年前入侵并开始犯下战争罪行以来一直被冻结。

迄今为止，学者、政客和评论家们，包括我在内，一直对将克里姆林宫的主权资金转移给基辅持保留态度。联合国安全理事会——在那里俄罗斯拥有否决权——尚未通过任何允许这样做的决议。国际惯例法（各国间公认的实践体系）似乎也不赞成没收行为。虽然它明确允许对俄罗斯等侵略者采取“对策”，但应该采取这些对策的是受害者——在这种情况下是乌克兰。

嗯，很多学者和评论家，包括我在内，对惯例法持有了过于狭隘的观点。这就是齐利科夫和来自世界各国的大批国际法律专家计划在普京入侵两周年之际发表的公开信要表达的观点。

他们正在引起人们对国际法委员会的累积工作的关注，该委员会由1947年的联合国大会成立，旨在制定和编纂国际法，尤其是惯例法。（将条约视为国内法中的法规的等同物，将惯例法视为案例法的类比。）该委员会在过去几十年里发布了大量工作，包括《国际不法行为的国家责任公约》。

这些条款并不构成一项条约（比如《日内瓦公约》），但它们是国际惯例法的公认指南，被国际法院在海牙引用为权威依据。例如，它们是南非作为第三国在国际法院前指控以色列在加沙地带犯有种族灭绝罪的依据。

毫不奇怪，关于责任的文章对乌克兰可能合法采取的对俄罗斯的反制措施有很多话要说。但文本也清楚指出，俄罗斯通过引发国际难民、粮食和安全危机，也伤害了许多其他国家，这些国家同样有权作出回应。而且，这些文章特别规定，有些暴行如此严重，以至于构成对整个国际社会的攻击。在技术术语中，这些罪行，包括种族灭绝和侵略战争，构成对“所有人”的攻击 — 用拉丁文来说，erga omnes。

这些情况允许任何国家采取反制措施并寻求补偿。普京的入侵符合这一描述吗？联合国大会已经在三项决议中谴责了这一行为，海牙法院已经下令采取措施对付俄罗斯 — 而普京却置之不理。是的，国际法委员会的法典是针对克里姆林宫这类罪行而制定的。

那么我们接下来该怎么办？我认为各个国家通过通过国家法律来扣押俄罗斯资产 — 正如美国国会正试图通过所谓的乌克兰回购法案（REPO for Ukrainians Act） — 会树立一个不好的榜样。这会引入武断性，并会鼓励其他国家产生怀疑，特别是中国，以及在政治上友好的国家和除美元或欧元以外的货币中努力持有外汇储备。

因此，最好的做法是始终遵守国际法。齐利科夫和他的合著者特别关注了联合国大会的一项决议，该决议呼吁建立“一个国际机制”向乌克兰支付赔偿。各国将俄罗斯的主权资产存入由国际机构管理的托管账户。然后，该机构将拨款用于赔偿普京的受害者和重建乌克兰。

这些措施显然不能解决基辅所有问题。据爱沙尼亚估计，乌克兰人正在为他们的民族存在而战斗，而俄罗斯在弹药生产方面拥有三到四倍的优势。美国的持续援助似乎在国会陷入僵局。即使没收俄罗斯的主权资产，也不能用来购买枪支和炮弹。

但金钱是可替代的。因此，每从俄罗斯中央银行拿走一美元并用于重建乌克兰的发电厂或医院，都会释放出一美元供基辅用于军队开支。

更重要的是，国际社会将发出一个信号，表明它决心这一次不会像上世纪三十年代那样失败。这将树立一个先例，即侵略者要付出代价。普京的暴行已持续两年，世界必须坚持正义——通过执行国际法的字面和精神。

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