制度博弈、技术理性与感知建构——日本核污水排海的“合法性”塑造及其危机_风闻

唐国建｜哈尔滨工程大学人文学院副教授

杨金龙｜深圳市标准化协会研究员

本文原载《探索与争鸣》2023年第11期

非经注明，文中图片均来自网络

具体内容以正刊为准

2023年8月24日，在东日本大地震和福岛第一核电站核泄漏事故（简称“福岛核事故”）发生12年后，日本正式启动核污水排放入海。排放之始，核电站处理后的污染水约有134万吨，保管在厂区内约1000个储罐中；同时由于注入海水冷却、雨水和地下水渗入等原因，每天还在以100至200吨的速度增加。根据其排放计划，2023年将分4次排放约3.12万吨，通过1公里的隧道流入西太平洋。整个排放计划作为核电站退役活动的一部分，预计将持续约30年。

福岛核事故是“二战后日本面对的最大危机”，核污水排海则成为当今全球面临的最大的海洋环境危机。自2011年4月日本内阁会议正式通过将核污水稀释后排海的决议以来，尽管各方对此举的正当性与合法性争议不断，但都无法在实践层面制止这一行动。联合国人权理事会专家曾表示，日本核污水排海可能影响太平洋地区数百万人的生命和生计安全，对人权构成巨大风险。在日本国内，禁止原子弹氢弹世界大会、日本全国渔业协会联合会及福岛县等地民众都对政府强行实施排海行动表达了强烈反对；我国海关总署及港澳海关部门也发布公告，宣布全面或部分暂停进口日本水产品。

与之相反的是，国际原子能机构（IAEA）总干事表示，日本采取的排放方案和活动符合相关国际安全标准，对人类和环境的放射性影响可以忽略不计；美国对日本“安全、透明和基于科学的程序”以及负责任地处置福岛第一核电站和核污水排海表示肯定；欧盟在日本启动核污水排海的一个多月前，宣布撤销福岛核事故后对日本食品的进口限制；韩国政府一方面为缓和日韩关系而支持日本，另一方面为回应国内民众对食品安全和环境影响的担忧，继续禁止进口日本福岛附近8个县的水产品。

即便面对如此复杂的内政外交形势，经过六年多的方案筛选、论证和两年的准备，日本最终还是按计划实施了核污水排海。排海行动在规模和持续时间上史无前例，**日本政府和东京电力公司（简称“东电公司”）在法规适用性、程序合规性、承诺可信性和信息准确性等争议中为自身进行了“有效的”辩护，并在众多反对声中不遗余力地坚称这一行动是“正当的”。**那么，在福岛核事故处置的过程中，日本政府和东电公司是如何塑造其核污水排海的“合法性”，使得这一“不应该”发生的行动反而最终能够实施？这一“合法性建构”又将给当前日益严峻的全球环境治理造成何种影响？

理论基础与解释机制

从环境社会学的视角看，日本核污水排海本质上是一个生态系统（海洋生态风险）与社会系统（全球危机管控）之间互生的环境问题，排海行动本身彰显了全球环境安全失控的可能性。

（一）既有研究的局限与启发

既有文献提供了四种研究路径，为反思日本核污水排海问题提供了有益的学术积累。一是从国际法视角探讨相关原则的概念、定义和法律效力，揭示国际法规则在保护海洋环境，尤其是应对核事故引发的放射性废物处置问题上存在的规则适用和规则效力的局限性；二是从环境外交视角分析日本应对全球性环境问题的历史过程和决策机制，以及在东日本大地震后日本环境外交的保守退步转向和国际环境援助外交的战略性推进；三是从风险传播的视角对风险感知的生成机制进行研究，尤其是揭示日本核污水排海过程中的风险扩散机制；四是从行动策略的视角对日本核污水排海决策的生成逻辑、深层动因和博弈策略进行分析。

随着日本核污水排海成为事实，各方立场呈现出巨大差异甚至对立，既有研究的解释力也面临新的挑战。**如日本集“多重受害者”（环境公害受害者、核爆炸受害者、核事故受害者等）身份于一身，为何要坚持将具有严重危害的核污水排放入海？排海行动作为全球性海洋环境风险问题，国际社会为何存在截然对立的声音？**这些挑战都在表明一个事实，在当今以规则为基础的国际秩序下，日本将核污水排海从“计划性行动”转变为正在且将持续进行的“事实性行动”，被构建为是具有“合法性”的。而既有关于核污水排海的“可能性及其风险”的研究，难以合理解释其所谓“合法性”的来源。当然，由于“计划性行动”与“事实性行动”之间的紧密关联性，关注于“计划性行动”的既有研究依然可以为“事实性行动”提供诸多借鉴。

（二） 理论基础与解释机制

合法性是关于何种政治权威具有实施统治的正当理由，以及人们为何要服从一个特定权力系统的问题。**在西方政治哲学史中，关于合法性来源的探讨主要聚焦在三个方面：同意、公共理性和有益结果。**从政治行动的正当化策略来看，这三个方面分别对应行动的法定授权、程序和结果是否正当。合法性建构是指政治权威从权力的来源、程序和结果上将自身合法化和正当化的过程。具体到日本核污水排海这一事件的所谓“合法性”问题，指作为行动者的日本政府与东电公司如何使核污水排海“正当化”，也即获取其所必需的“正当”条件。从社会行动何以可能的角度看，日本核污水排海所需的“正当”条件包括合理的行动依据、合规的行动程序和合意的行动解释。在特定的社会系统中，这三个行动条件在合法性问题上分别对应法理、程序和意识形态三种“合法性”的建构。本文对合法性的三种划分正是基于日本核污水排海的策略实践所做的归类，而非是对合法性类型的完整划分，如意识形态合法性的建构策略也包括对绩效合法性的探讨。

日本核污水排海本质上是生态系统与社会系统之间的互生问题，而二者的相互作用又是环境社会学的核心议题。对于社会系统而言，生态系统的破坏本身并不足以使环境问题成为“问题”，环境冲突也不会发生在人类与海洋之间；只有当环境问题发生在社会系统之中，以及这种冲突以人类“共生或掠夺的竞争或对立关系”存在时，环境问题才在社会意义上存在。从系统论来看，环境问题从生态系统向社会系统的传导并非是直接的，而是经过其他系统的转化过程。具体回到日本核污水排海问题，结合三种“合法性”建构的划分，这一传导过程主要发生于政治、科学和文化三个子系统中：作为环境风险规制载体的政治系统，通过政治权力和国家利益博弈建立生态管控和环境决策机制，在制度规制层面实现环境问题的“权力传导”；作为环境风险评估载体的科学系统，通过专家（知识）系统进行风险审查和技术治理，并通过与权力系统的互动实现环境问题的“技术传导”；作为环境风险传播载体的文化系统，通过话语和价值体系影响风险感知和扩散效应，进而在认知和观念层面实现环境问题的“文化传导”。由此我们得到分析日本构建核污水排海“合法性”的三个核心工具：制度博弈、技术理性和感知建构（图1）。

**其一，“制度博弈”是指针对国际规则和国内法律框架的博弈策略，目标是对日本排海行动的法理“合法性”建构，其解释机制以信号传递、承诺可信性和理性限定规范为基础。**行动成本的存在，使法律和规范能够起到筛选和信号传递的作用，以此达到规则对行动的约束。承诺可信性是影响双方能否达成协议的重要因素，如果一方并不相信对方作出的承诺，那么博弈双方就会进入僵持状态，除非一方作出重大让步，博弈才会进入下一阶段。作为理性限定规范的法律，其作用是阻止人们选择某种特定行动。而当重视短期利益大过长期声誉，他人无法进行惩罚，存在不同规范的治理群体，或为表达对特定群体的忠诚时，违反规则的行动即可能发生。

**其二，“技术理性”指的是在理性主义框架下对环境风险的评估和计算，目标是对日本排海行动的程序“合法性”建构，其解释机制以理性风险评估、权力关系和信任关系为基础。**理性风险评估认为“风险是要被测量、记录和评估的可计算的‘事实’”。基于风险与效益之间的关联，与风险有关的“事实”是可以通过理性评估确定和掌握的。同时，我们对风险的理解又深植于社会关系中，我们对知识的注意和理解受到权力关系和信任关系的影响。从文化主义视角来看，理性主义是以一种现代思维方式“让我们以为自己控制了不确定性”，并建立了一种“专家在安排我们生活方面的法律权威性”。

**其三，“感知建构”指的是针对风险感知和风险传播的话语与权力策略，目标是对日本排海行动的意识形态的“合法性”建构，其解释机制以话语权力、修辞策略和信息不对称为基础。**建构主义认为，社会学家缺乏正式的环境科学训练，因此环境社会学者的核心任务不应是评估各种环境主张的真实性以及为这些问题提供证明，“而是要揭示它们是某种动态的定义、协商和合法化等社会过程的产物”。在这个过程中，主要是识别“谁认为”和“谁否定”环境问题存在，并将环境话题置于相关的社会和政治背景中，进一步探究其各自主张的动因，从而揭示修辞策略对环境问题的建构作用，以及话语权力的演变及其意识形态辩护。此外，行动者对私有信息的隐藏会造成信息不对称，在感知建构方面，这种信息不对称会为权力和利益关系的合法化提供便利；在国际关系危机方面，一国对他国和解意愿和真实底线的不确定性，以及对威胁信号的质疑都可能造成国家间危机管控的失败。

日本核污水排海所谓的“合法性”建构机制

“合法性”建构涉及策略的产生、选择、使用和结果，而建构的结果又会反过来影响新策略的生成和选择。日本核污水排海“合法性”建构，主要是指日本在其排海计划的提出、准备、实施和影响方面，为塑造其行动的正当性（justification）所使用的策略集合（图2）。

**该建构机制的核心是：生态系统的环境议题在管控、评估和传播过程中被分别转化为政治系统、科学系统和文化系统的相关议题。**这种转化分别以合理的行动依据、合规的行动程序和合意的行动解释为目标，经由官僚组织、技术专家和宣传机器等系统载体进行建构，并在建构过程中分别对应制度博弈、技术理性和感知建构等策略集合。

（一）制度博弈：核污水排海的法理“合法性”建构

法理“合法性”建构指的是，基于一系列被广泛认可的法律和行政原则使权力正当化的过程，其本质是一种制度博弈。具体到日本核污水排海问题上，制度因素主要涉及相关国际法、国际标准、日本国内法和政令等，日本所采取的策略集合可概括为适用争议和规则效力。

**一是适用争议。**所谓“适用争议”主要是指对国际公约在日本核污水排海的适用性上的争议。公约适用性问题主要包括三个方面：一是公约的缔约状况，各主权国对具体公约的缔约和承诺是公约对其进行规制的前提；二是公约的适用范围，即公约在适用范围上的不同规定决定了该公约是否适用某种设施或行动；三是概念的界定，即不同设施和行动在概念上的区分关系到相应规则对该行动的适用性和规制措施。核污水排海主要涉及国际海洋法、海洋环境法和核安全法等多个法律范畴，相关公约既是日本政府寻求“合法性”依据的来源，也是引发争议的焦点。

在国际环境法方面，国际海事组织（IMO）《防止倾倒废物及其他物质污染的海洋公约》（简称《1972伦敦公约》）及其《1996年议定书》，在适用范围和概念界定上皆无法规制日本核污水排海行动。尽管公约规定禁止向海洋倾倒任何形式和状态的放射性废物，但其附录却规定对符合IAEA最低（豁免）标准的放射性废物可给予特别许可。同时，该公约对“倾倒”作了明确界定，日本的核污水因通过海底隧道流入近海而不适用这一定义。此外，日本对核污水的净化处理、IAEA和日本原子能规制委员会的批准许可等，都为其成功规避该公约管控提供了凭据。

在国际海洋法方面，《联合国海洋法公约》（1982）对防止陆源污染物排放作出了一般性要求，但并未对放射性污染水排放作出明确规定。在核安全领域，公约的上述一般性要求所能依据的规则和标准等仍是IAEA关于放射性物质的安全限值，故日本认为核污水排海只要在核安全法和标准上适用规定，便可视为对《联合国海洋法公约》有关陆源污染物排放条款的“遵守”。

对于国际核安全法规体系而言，其在日本核污水排海问题上所提供的“合法性”建构空间远大于其规制能力。《及早通报核事故公约》（1986）和《核事故或辐射紧急情况援助公约》（1986）的规定表明，通报和援助的前提在于发生“核事故”，日本坚持认为其排放的处理水对人类和环境的影响可以忽略不计，即并非“核事故”。根据《核安全公约》（1994）的规定，“当按照批准的程序永久地从堆芯卸出所有核燃料元件和安全贮存以及其退役计划经监管机构同意后，该厂即不再为核设施”，福岛第一核电站现已处于退役清理阶段，故不再是“核设施”。《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》（简称《联合公约》1997）规定，“本公约……适用于民事应用产生的放射性废物的管理安全”，而其中对“排放”“处置”“放射性废物”和“放射性废物管理”的定义，为日本核污水排海提供了法理依据，即通过国内立法和监管框架，以符合监管机构批准限值的方式有计划和受控地排放，为其行动的法理“合法性”建构提供合理依据。

**二是规则效力。**所谓“规则效力”，是指国际规则和国内立法在日本核污水排海问题上的效力弹性，以及为国家行为提供的“合法化”建构空间。在国际公约的效力方面，《核安全公约》（1994）和《联合公约》（1997）作为IAEA主持通过的国际法律文书，对各缔约方均具有强制法律效力。同时，各国在遵守国际法框架下制定法律和规章时，也应充分考虑那些不具备法律强制力的相关技术性标准和监管机构建议。由此，基于“适用争议”策略的有关分析，日本核污水排海的法理“合法性”建构聚焦在“放射性废物”的相关技术标准对核事故产生的“异常废物”处理的适用性问题上。

在这个问题上，根据IAEA第307号技术报告《核电站异常放射性废物管理》，“异常废物”是指“有可能超出已有废物管理系统的正常或批准能力”的废物。**在核事故发生后，核污水可以明确归属于“异常废物”；但日本坚称排放的并不是核事故发生后的核污水，而是经过处理后的“ALPS处理水”。**根据《核安全公约》（1994）相关规定，福岛第一核电站在经监管机构同意其退役计划后已不再是核设施，这意味着核设施处置的相关技术文件也无法适用于福岛核污水处置。这种复杂情形既对概念适用造成了较大争议，也为日本通过国内立法建构“合法性”留出了空间。

2011年以前，日本核安全法律体系中对核事故产生的放射性废物处理并无明确法律界定。在福岛核事故发生后，日本政府于2012年修订了《核原料物质、核燃料物质及原子炉规制法》（简称《原子炉规制法》），增加第64条“特定原子能设施”，并于2012年9月成立了原子能规制委员会。根据该条款规定，2012年11月，福岛第一核电站被认定为“特定原子能设施”；12月，东电公司提交了核污水处置实施计划并获得批准。次年，原子能规制委员会颁布的《关于福岛第一核电站原子炉设施安保及特定核燃料物质防护的相关规则》明确指出，所谓“放射性废物”指“实用炉规则第二条第二款第二号所规定的放射性废弃物”，即“核燃料物质或受到核燃料物质污染废弃物”，并指出通过排水设施排放可作为液态放射性废弃物处理的一种方法。

**可见，日本利用国际法在概念上的适用争议和有限规则效力提供的国家裁量权，借助“国内立法和监管框架”，将核事故设施认定为“特定原子能设施”，再通过政令形式将核设施正常运行中产生的放射性废物定义适用于“特定原子能设施”产生的放射性废物。**如此，核污水经ALPS净化处理并稀释后就成为达到原子能规制委员会规定标准的“处理水”，也自然成为法律许可并符合排放标准的液态放射性废物。同时，日本又依据政令将液态放射性废物“30年分批、定量排放和监测”等同于“有计划和受控地释入环境”。至此，福岛第一核电站核污水排海在日本国内法和国际核安全法层面成功构建了其法理“合法性”。

（二）技术理性：核污水排海的程序“合法性”建构

程序“合法性”建构指的是行动的决策制定和执行程序被认为是合法的。程序“合法性”的关键是行动产生的程序而非实质被认为合法，其本质是一种形式理性。具体到日本核污水排海问题，主要涉及的程序包括排海方案的提出、评估、征询、批准和发布，以及污染水“有计划和受控地”排放。从过程上看，日本核污水排海的程序“合法性”建构可以分为两个阶段：一是从污染水处理对策提出到排海决策形成，其内容是以对排海的倾向性来开展各种可能处理方案的可行性评估；二是从排海计划公布到排海行动的实施，其内容是通过IAEA的技术支持、安全审查、日本国内法定程序的批准及后续监督来展示排海行动的程序正义。这两个阶段所采取的策略集合可概括为期待寻证与权威背书。

**一是期待寻证。**所谓“期待寻证”，是指选择性注意和收集支持自己理论或观点的证据而排斥不利证据，并按照为结论作注解的逻辑来解读所收集的信息，从而推导出一个符合自己意愿的“事实”或“真相”。这里将“期待寻证”作为日本排海方案论证的分析工具，并不是说技术专家在技术可行性分析中预设了排海结论，而是指权力系统（日本政府）和利益集团（东电公司）在各种处置方案中最终选择了排海方案。

对东电公司而言，核污水排海无疑是最划算的选项，而“关键在于能否以及怎样获得官方的许可和社会的接受，尤其是获得核安全监管机构的同意”。事实上，东电公司自福岛核事故之后就开始研究核污水的排海方案。早在2011年4月，原子能安全保安院就曾批准东电公司将1.4万吨超标的低放射性污染水排海；而在12月，东电公司再次以储罐即将满容为由，申请将核污水净化处理后排海。2013年8月发生的地上储罐泄漏，被原子能规制委员会评定为三级核事故，而在7月时原子能规制委员会委员长田中俊一就公开表示，如果福岛第一核电站核污水通过净化处理能够低于国家排放浓度限值，将“不可避免”会进行排海行动。

为了应对核泄漏和核污水处理问题，日本政府开展了机构改革和议事机制建设。在机构改革方面，2012年成立的原子能规制委员会取代了原子能安全保安院，负责原子能管制和监督事务；在议事机制方面，从2013年至2016年，日本经济产业省相继成立了污染水处理对策委员会、挡水墙专案小组、高性能ALPS工作组、氚水工作组和ALPS处理水处置小委员会等作为专门负责污染水处置的议事机构和办事机构。2013年9月，日本内阁成立的原子能灾害对策本部发布《关于东京电力公司福岛第一核电站污染水问题的基本方针》（简称《基本方针》），提出不再完全依赖东电公司，而是由国家出面采取必要对策，从根本上解决日益严重的污染水问题，并在原子能灾害对策本部下设由首相担任议长的“废炉、污染水、处理水对策相关阁僚等会议”。随后，污染水处理对策委员会成立了专门研究和评估核污水处置的氚水工作组。

机构改革和机制建设为核污水排海的程序“合法化”提供了运行载体。2014年2月，氚水工作组提出了6种可能的处置方案：底层注入、海洋排放、蒸汽释放、氢气释放、地下掩埋、氚水储存；2016年6月，氚水工作组发布报告，氚水储存方案被正式排除，理由是与灾害引起的意外破损和泄漏等安全风险相比，扩大储存容量的效果有限。2020年2月，ALPS处理水处置小委员会发布《小委员会报告》，对其余5种处置方案进一步评估和筛选，通过法定程序确定最终方案。2021年4月，“废炉、污染水、处理水对策相关阁僚等会议”通过《关于东电公司福岛第一核电站ALPS处理水处置的基本方针》，该文件强调自《小委员会报告》发布以来，公开征集了4000多份书面意见，进行了数百次报告、意见交流和说明会，举办了7次ALPS相关意见会，听取了当地政府和其他利益相关方等29个团体的意见，其中既包括反对环境排放的意见，也包括应由其国家负责决定处置方式的意见。文件最终提出“复兴与退役兼顾”的总原则，确定了以海洋排放作为ALPS处理水的最终处置方案，并定于两年后开始排放。2022年7月22日，原子能规制委员会正式批准东电公司关于福岛第一核电站核污水的排海计划。

需要说明的是，尽管没有充分的证据证明日本政府和东电公司在论证污染水处理对策和推进排海方案落实方面的“权力—利益”共谋，但从前文所述的《原子炉规制法》修订案和原子能规制委员会政令中关于“放射性废物”的定义中可见端倪，从东电公司在核事故处置中的多次排放行为和事实隐瞒，以及原子能规制委员会对排海方案的倾向和表态中也可以部分印证。

**二是权威背书。**所谓“权威背书”，是指日本在核污水排海计划的准备和实施过程中，试图通过获得国际核安全监管机构IAEA的支持从而获得程序“合法性”。其主要体现在IAEA为日本排海计划提供技术支持、安全审查、官方表态和过程监测等，这也成为日本在应对国际争议和管制措施时的重要论据。

在日本政府发布处置福岛核污水基本政策当天，IAEA总干事宣布将对其进行安全审查。之后不久，日本当局向IAEA请求技术援助，以监测和审查与ALPS处理水排放有关的计划和活动，从而确保以安全和透明的方式实施排海行动。IAEA表示将按照“安全标准”进行审查，并强调这些标准是世界范围内统一的高水平安全标准。为此，IAEA授权成立了由11名国际公认的核安全和辐射防护领域专家组成的特别工作组，监督国际原子能机构的技术援助计划，并审查日本与排海有关的计划和行动，意在通过特别工作组证明，“审查系以客观、可信和基于科学的方式进行，并有助于向日本国内外传递透明和信任的信息”。

自2021年4月至2023年8月，IAEA共召开12次特别工作组会议，对日本原子能规制委员会、东电公司和经济产业省分别进行了两次审查工作组访问，审查内容包括IAEA审查的监管方面和福岛第一核电站ALPS处理水排放计划，发布了4份审查报告。在《关于福岛第一核电站ALPS处理水安全审查的综合报告》中，IAEA总干事指出：“日本采取的排放先进液体处理系统处理水的方案和活动符合相关的国际安全标准。”㉞在日本启动排海计划之后，日本外务省与IAEA签署了围绕排海计划的合作文件，㉟此举意在更加明确展现IAEA对日本排海计划的参与，继续实施处理水的监测工作，并展开分析与评估。

**作为形式理性的程序“合法性”，其关键在于程序而不是实质。**日本政府通过立法，设立独立机构和议事机制，对核污水处理方案开展评估，召开必要的说明会、听证会，进行国内意见征集和国际舆论收集等工作；同时，借助国际核安全监管机构IAEA的技术支持、安全审查、独立监测和官方表态等权威背书策略，在法定程序和国际监管程序上共同建构了其“合法性”。需要指出的是，程序合法与民众朴素的情感接受有着本质区别，前者是通过遵守法定、被广泛认可的程序而彰显行动的正当性，后者则是关系实质内容和社会影响的问题。

（三）感知建构：核污水排海的意识形态“合法性”建构

意识形态“合法性”建构指的是，通过塑造某种被广泛接受的话语体系或政治正确的主流价值观来增强政治信任和道德价值，建构的关键是重塑人们对事物或现象的感知。具体到日本核污水排海问题，其行动策略集合主要体现为对核污水的话语建构和排海后的权宜政治。

**一是话语建构。**所谓“话语建构”，是指日本将核污水的话语表达转变为“氚水”“处理水”，并构建“福岛复兴”等政治正确的主流话语和价值观策略。这实质是将核污水排海与相关行业、地区乃至国家利益建立联结，使其成为一种对渔业相关人士负有道义责任的政治意识形态，以此建构排海行动的“安全感”和政治权威的“责任感”。

氚水工作组和ALPS处理水处置小委员会的成立，标志着日本对核污水两次话语建构的开始。2013年，在ALPS对核污水的净化处理效果不理想的情况下，东电公司声称“ALPS可去除氚以外62种放射性核素”的说法却被普遍接受。原子能灾害对策本部发布的《基本方针》提出，要对氚水所有可能的处理方案进行综合评估并研究对策，并成立氚水工作组。行政机构的设立强化了以“氚水”替代“污染水”的话语建构，使社会系统将注意力转移到“氚”这一放射性元素上，而忽视或默认了其他几十种放射性元素的净化效果。2016年，ALPS处理水处置小委员会成立，开始负责5种污染水处置方案的评估工作。但直到排海方案公布，日本试图通过“处理水”概念以淡化污染水排海争议的策略仍收效甚微。故此，经济产业省于2021年4月决定变更定义，将

“氚以外的核素符合环境排放标准的水”称为“ALPS处理水”。

权力系统对核污水话语表达的演变，帮助日本建构了一种所谓“政治正确”的价值观念或者意识形态。在启动排海计划一周后，时任日本农林水产大臣野村哲郎在回答记者团提问时，“就污染水及相关评估等交换了意见”，因把“处理水”误说成“污染水”，野村两次公开道歉。国民民主党党首玉木雄一郎批评称：“作为对水产品流通负有责任的阁僚，将处理水说成污染水是极其轻率的，令努力克服形象受损的渔业相关人士大为失望。”可见，日本借助处理水话语在主流价值观上的“成功”建构，使社会精英心甘情愿地迎合这一价值观， “主动对自己的行为设限，对他人的政治不正确行为进行抨击”。在意识形态的话语建构方面，“福岛复兴”被建构为一种具有“道德感召和国民责任”的话语。东日本大地震后，日本颁布了《东日本大震灾复兴基本法》《复兴厅设置法》《福岛复兴再生特别措施法》等一系列灾后重建法案。日本内阁于2021年4月13日提出的“复兴与退役兼顾”的总原则，进一步将作为福岛第一核电站退役计划一部分的核污水处置问题，描述成关乎“福岛复兴”的原则性问题，以此建构排海决策的紧迫性和正当性。 

**二是权宜政治。**所谓“权宜政治”，是指日本在正式发布并启动核污水排海计划后，为应对国内外争议和相关国际禁令而采取一些权宜性策略。日本政府在努力塑造排海安全性认知的同时，也利用国内外形势塑造“权力的道义感”等价值观念，具体包含三方面权宜性策略。

**其一，风评被害对策是指为防止因污染水处置而产生的传闻和不实信息造成的牵连和损害。**这一点在日本发布的核污水处理对策的相关文件中皆为必要部分。以2021年4月发布的《处理水基本方针》为例，当处理水排海后确认发生风评被害时，明确将由核事故赔偿纠纷审查会迅速适当地实施与损害实际情况相适应的必要且充分的赔偿，不设定赔偿期限、地区或行业限制。

**其二，表演策略主要包括所谓政治权威通过食用水产品等表演手段，向社会系统传递安全感；政治权威的“以身试法”，往往也是增强其“政治认同和权力正当性”的手段。**在日本排海后，日美高层频繁通过食用当地海产品等表演策略，以示对福岛等地水产业的支持。

**其三，水产支援措施主要是为应对他国全面暂停进口日本水产品，对日本水产业造成的负面影响而采取的权宜策略。**如首相岸田文雄提出5项水产支援措施；日本农林水产大臣表示力争开拓水产品出口目的地，摆脱依赖外国市场的现状。日本政府通过利用“氚水”“处理水”“福岛复兴”等政治话语的建构，一方面淡化了核污水在社会感知上的风险性，另一方面强化了政治系统对话语体系的掌控。同时，在应对排海造成的进口管制方面，强化国内外对日本水产品的安全感知，利用政府对民生福祉的高度重视增强权力的正当性，并使民族主义 “转变成为一个具有绩效意义的公共物”。

“合法性”建构中的“治危孪生”

从日本核污水排海“合法性”建构的过程中，我们清晰地看到环境问题从生态系统向社会系统的传导并不是直接实现的，而是经过政治、科学和文化系统的转化实现行动正当性的认定。对全球环境治理而言，这个传导过程又存在三种合法性危机，即规则缝隙、信任危机和认知操纵。

**一是规则缝隙，即在以规则为基础的国际秩序中，规则效力为主权国家的自由裁量留有空间，同时，国际规则之间也可能存在衔接不够紧密的问题。**这既为国家立法、全球环境治理和危机管控提供了便利，也为打破规则留出了缝隙。国际法和国际安全标准作为协调预期的法律与规范集合，其重要功能就是通过协调预期的信号传递为国际社会提供特定的均衡状态。从博弈论的视角来看，如果说日本核污水排海是在打破国际规则的话，那么合理的解释就是现有国际规则不足以对其进行处罚，或者说存在不同规范的治理群体，即在一些群体进行反对的时候，同时存在其他群体的接纳和认可。这也可以解释为当下日本核污水排海行动在政治系统进行“合法性”建构的同时，也存在着“合法性”危机。

**二是信任危机，即在技术理性成为风险管理方法论的背景下，出现的因权力关系介入而导致的对技术专家及其知识体系的不信任。**在权力关系的作用下，专家系统有可能成为替意识形态和政治权力辩护的工具。在日本核污水排海问题上，我们愿意相信专家的评估论证工作坚持了科学和客观的原则，尽可能考虑了所有的处理选项和相应的风险。但是当权力关系介入之后，建立在技术理性基础上的政治决策，往往会“成为那些掌握理性主义语言优势以践踏民主的人的一种高度有效的政治工具”。㊸而这种信任危机传递到政治系统，就会出现政治权威的违背承诺和承诺不可信。正如日本全国渔业协会联合会在声明中所称，虽然“对科学上安全性的理解加深了”，但“反对未得到渔业人士和国民的理解就排放，这一立场没有丝毫改变”，并强烈要求政府履行首相岸田文雄所称“今后就算需要数十年的较长时间，都将负全责应对”的承诺。

**三是认知操纵，即在感知建构的过程中，同样存在权力关系和利益集团借助宣传机器进行公众认知上的人为操纵和目的性引导。**结合风险放大理论，在风险扩散过程中，公众情感偏向、个人风险素养差异和媒体建构等多因素影响机制，不仅能够解释为何各国在同一议题上会存在差异巨大甚至截然对立的声音，而且也为不同政治系统基于各自利益和公众自身情感偏向操纵公众认知和风险感知提供了机会。信息不对称一方面为“沟通理性”的达成提供了可能，另一方面也成为认知操纵能够发挥作用的前置条件。可见，话语权力和修辞策略的使用在对文化系统“合法性”的建构和危机的解释上同样有效。

**概言之，对于日益严峻的全球环境治理而言，日本核污水排海“合法性”建构在某种程度上实现了转移风险的目的，但也给其他国家提供了效仿的样本，打开了全球环境治理新危机这个“潘多拉魔盒”。**在“合法性”策略的使用，尤其是“合法性”建构中不同系统所内嵌的合法性危机，也能够在一定程度上解释为何当前全球环境的治理和危机呈现一种反复态势。

**这种态势可以概括为全球环境治理的“治危孪生”，即生态风险向利益博弈转化过程中的内在矛盾现象，主要指环境治理与环境危机的某种孪生或共生状态。**其突出体现为，在当前环境治理的制度性约束和系统性传导中，环境决策在建构其“合法性”的同时，也蕴含着“合法性”危机。虽然危机本身是非预期的，但这一论点并非将“合法性”危机视作权力在某种形势下面临的新问题，也并非将环境危机视为环境决策的影响或非预期后果，而是强调将其作为系统互动过程中的内在矛盾。从本质上看，美国退出《巴黎协定》与日本核污水排海一样，都属于全球环境治理的“治危孪生”这一内在矛盾的具体表现。

值得进一步讨论的问题是，环境议题从生态系统向政治系统、科学系统和文化系统的转化传导过程。由于这一转化过程在建构目标上分别对应合理的行动依据、合规的行动程序和合意的行动解释，在功能上分别对应风险规制、风险评估和风险传播，并以官僚组织、技术专家和宣传机器等作为系统载体。因此各系统通过制度博弈、技术理性和感知建构进行合法性建构的同时，内嵌了规则缝隙、信任危机和认知操纵等合法性危机，从而在当前全球环境治理中呈现出“治危孪生”这一内在矛盾。对于环境治理中“治危孪生”的化解和规避，可以从系统和个体两个层面加以考量。

从系统的转化传导来看，环境风险治理既有可能使决策体系进一步完善，也有可能成为权力操纵的机会。合法性建构中的这种内生性危机，既是生态风险向利益博弈转化过程中的内在矛盾，也是现代性风险的后果之一。“治危孪生”意味着治理与危机的共生，或者说是确定性与不确定性的共生。在系统层面，这一矛盾是结构性的，解决方案也可能是代价巨大的。无论国际合作还是国家治理，只要存在政治经济利益和生态价值之间的权衡，这一矛盾就会一直存在。尤其当文化系统将生态价值建构成一种意识形态，权力和资本就会以维护环境的“正当性”理由为其逐利本性进行掩护，从而更加强化了系统转化过程中的“合法性”危机。对此，只有通过倡导人类命运共同体意识，使之成为国际公约制定和运行的核心理念，将可持续发展理念从“发展至上”转向“共生至上”，塑造“只有共生才能实现共赢”的价值体系，同时完善国际法规体系，强化国际规则的效力和监督，方可能化解系统层面的合法性危机。

而在个体层面，本体性安全（ontological security）与生存焦虑（surviving anxiety）在现代结构性风险背景下同样处于共生状态。内在安全感和对风险的忧虑构成了个体的内在矛盾，这可以视作“治危孪生”在个体层面的具体化。在现代性的制度体系下，人类永远不可能完全掌控风险，也不可能完全感知安全。因此，应该积极通过制度建设为个体权益提供保护和救济，通过产业调整提高个体的风险预防能力，通过沟通理性帮助个体获得合理的风险感知和可行的生存策略。总之，对于环境问题的系统转化传导、环境决策的合法性建构机制和建构过程中内嵌的“治危孪生”，我们应该保持高度警惕。