姚洋：限制地方政府不能新增债务，这样的政策是有问题的

题记：2023年12月16日下午，北大国发院联合北大四川校友会国发院分会、成都交子公园金融商务区投资开发有限责任公司举办“北大国发院成都论坛”。本文根据北大博雅特聘教授、国发院BiMBA商学院院长、南南学院执行院长、中国经济研究中心主任姚洋在论坛上的主题演讲整理。

姚洋：

今天想和大家分享的是中国经济面临的挑战以及复苏的逻辑。当前，经济复苏为何如此困难？其背后的原因是什么？在中国讨论经济问题时，政府的作用、政策效应不可忽视。因此，要理解中国经济的走势，首先必须理解政府在制定这些政策时的逻辑。

经济在恢复，但历经波折

在疫情爆发前，我国经济增长率相对稳定。然而，疫情给经济带来了很大的冲击。2020年初，由于有效的疫情防控措施，我国经济很快从负增长中恢复。到2021年，经济开始呈现上升趋势，人们的信心也逐渐恢复。然而，2022年又出现了新困难，2023年的形势变得更加艰难，甚至比疫情期间更难。

出现这些情况的原因是多方面的。虽然很多人认为消费不足是主要原因，但实际上，根据社会消费品零售总额的数据，我国消费水平与以往其他年份相比并没有明显下降。2023年我国消费增长预计超过7%，这显示消费仍有一定的增长潜力。

然而，消费增速的波动确实比较大。在疫情之前，我国消费增长相对稳定；疫情的出现打乱了这种稳定态势，使得消费起伏不定。首先是2020年初，由于疫情冲击，消费经历负增长。随后，在有效的疫情防控措施下，经济快速恢复，消费也开始回升；2021年，消费呈现强劲增长，人们对经济充满信心；2022年消费又开始向下波动；2023年一季度，消费增长表现良好，但二季度之后又下滑。

物价方面，消费者价格指数（CPI）在疫情之前相对稳定。央行在管理物价水平方面具备相当成熟的经验和一套行之有效的措施。然而，疫情导致物价大起大落。2023年以来，CPI接近于0，尤其是最后两个月转为负值，意味着消费品价格整体下降。

与此同时，生产者价格指数（PPI）的波动更剧烈。PPI衡量的是生产者销售产品的价格指标。在经济好的时候，PPI呈现正值，这意味着产品价格比前一天稍高，生产者能够获得更好的利润。然而，2022年以来，PPI的表现较差，2023年直接转为负值。这意味着生产者销售的产品价格整体下降。从这两个价格曲线来看，我们确实进入了通缩阶段，即物价整体下降的阶段。

通缩和高通胀都会引发担忧和不安。美国正在经历的高通胀率给经济和人民生活都带来困扰，通缩也不是好事情，容易导致信心下降和经济活动减弱。

在美国，高通胀率会对政府的执政产生影响，因为高物价会引发老百姓的不满，并可能影响选民的投票意向。然而，适度的通货膨胀实际上对经济有益。每年2%至3%的通胀速度被认为是经济健康的状态，可以促进消费、激发投资和刺激经济增长。

适度的通胀对于保持企业家信心很关键。对于企业家而言，正增长的物价非常重要，因为当物价负增长时，企业难以获利，营收表现也会受到影响。根据国家统计局的数据，2023年我国企业营收基本上没有增长，利润也在负增长。尽管自7月份以来负增长幅度有所缩小，但仍然是负增长。在此情况下，企业采取其他任何措施来提振信心可能都不太有效。

当利润和物价都下降时，人们对未来容易失去信心，这会直接导致投资增速下降。除了政府的投资之外，整体投资实际上已经出现负增长，尤其是房地产行业的负增长占据了很大比例。

根据财政部的数据，2023年前三季度经济同比增长5.2%，其中消费贡献了4.4个百分点，占比83%。这是有史以来最高的比例。尽管我们常说消费不足，但从数据来看，2023年的增长主要依靠消费增长。我们看到餐馆、机场、火车站人山人海，消费确实有所复苏，然而大宗消费并没有复苏，主要是与房地产相关的消费大幅下降。

与此同时，投资对经济增长的贡献率为1.6个百分点，占比30%，相较平常水平稍低。通常情况下，投资的贡献率可以达到GDP总量的两个百分点甚至更高。因此，2023年国内需求差并不是差在消费，而是投资。

2023年的出口负增长，对GDP的贡献是-10%。当然，出口负增长是全球范围内的问题，并不仅仅是中国，中国的表现还相对稍好一些。越南的出口负增长为12%。但无论如何，国外需求的下降或减速对中国需求的影响非常大。

这是今年经济复苏的总体情况。

经济与社会并非线性前进

2023年，中国经济的多项指标出现较大波动，原因并不只是经济方面的数据变化或政策影响，而是多方面的，尤其是包括非经济因素带来的影响，我们需要学会用更综合的眼光看待经济发展。2023年末的中央经济工作会议也明显提出，要将非经济目标纳入经济考量范围内。这意味着在发展经济时不能只关注经济目标，还要考虑其他非经济目标的影响。

非经济目标有哪些？它们如何影响经济运作？理解政策制定背后的政治逻辑很重要。

这需要一个框架来阐述，但这个框架来自何处？这些年来，我一直在思考这个问题，直到我读到《第四次转折》这本书才找到答案。

《第四次转折来了》

这本书由两位美国作者威廉·斯特劳斯和尼尔·豪在1997年合作撰写，其中一位作者已经去世，另一位作者最近又写了一本书，名为《第四次转折来了》。这两位作者相信，历史是循环的。

与之相反，我们大多数中国人的历史观是线性的，尤其是近代以来的中国人，我们似乎总认为历史在不断向前，社会永远在进步，因为我们接受了马克思的五阶段论，从原始社会到奴隶社会再到更高阶段，不断升级发展的观念。

《第四次转折》两位作者的观点是，历史是循环的，而不是线性的。他们发现美国历史的发展规律以80年为一个大周期，其中包含四个小周期，每个小周期为20年，相当于一代人的时间。这种观点与我们将一年分为四季的概念类似。

中国古代一些哲学家也会用自然现象，特别是四季循环来比喻人类社会。例如，西汉学者董仲舒在《春秋繁露》中就通过四季的变化来讲述人类社会的变迁。这种比喻可以帮助我们理解历史的循环和变迁。

《第四次转折》的两位作者基于对历史循环性的观察和研究，将美国二战后的历史划分为四个时期：

第一个时期是“高潮期”，时间从1945年到1963年。在这个时期，二战刚刚结束，美国经济迅速增长，其经济体量占据了世界近50%，人民生活水平大幅提高。正因为如此，人们普遍拥有共同的理想和价值观，对政府也有信任。

第二个时期被称为“觉醒期”，是从1964年到1984年。在这个时期，年轻人开始崛起，尤其是二战后的婴儿潮一代。他们不再盲从政府的指挥，也不接受传统主流价值观的灌输。相反，他们追求个性解放和自由，因此出现了大量的社会运动，如反战运动、民权运动和新解放运动等。觉醒期是个人主义的爆发阶段。在这之前的20年，集体主义文化占主导地位，而新的20年则见证了个人主义的觉醒，是对集体主义的反作用。

一旦个人主义开始兴起，人们就会寻找属于自己的方向，进入第三个时期“展开期”（1985-2005）。在这个时期，全球化达到了高潮，对于美国人而言，自由民主获得了胜利。在苏联解体前的一周，戈尔巴乔夫在马德里见到了老布什。老布什询问苏联的情况，戈尔巴乔夫回答说一切都很稳定。但他也提到，如果苏联有一天不存在了，请不要将其归功于自由民主的胜利。一个星期后，戈尔巴乔夫在CNN记者面前签署了苏联解体宣言。由于时差，老布什当天就发表了讲话，宣称这是美国人民的胜利，是自由民主的胜利。既然胜利了，就得践行诺言，而自由民主就得保护全球人民的自由，所以大批移民进入了美国。于是，美国政治学家亨廷顿写了《我们是谁》，因为美国到了“危机期”。

“危机期”（2005-2025）是第四个时期。到了危机期，总有一个睿智的老人来敲钟告诉美国人说，危机到了，该解决问题了。史蒂夫·班农认为特朗普就是这样一个人。特朗普上台后首先是对穆斯林移民进行严格审查，阻止他们移民美国。这次他再次竞选总统时说，如果再次当选，他只会在第一天做独裁者，因为他想要关闭边境。

中国新时期的方向与原则

我发现，《第四次转折》所总结的历史四个时期的规律，也适用于中国以及其他国家。

中国在1949年至1976年之间是毛泽东时代，其中的代表期是上世纪50年代，这可以说是中国最近历史发展“高潮期”的主体。那时物价便宜，工资相对较高，尽管生产水平低，但社会欣欣向荣，人们的想法也相似，都想建设一个强大的新中国，所以也吸引了钱学森等一大批海外人才。

“觉醒期”就是邓小平时代，即1977年至1997年。这是思想解放的时代。如果说“五四运动”是第一次启蒙，那么上世纪80年代就是第二次启蒙。毛泽东时代弘扬集体主义，邓小平时代给个人主义一个空间。

“展开期”是从1997年到2017年，是各种势力和思潮涌现的时期。

当下，我们进入新时期，任务就是要对过去几十年产生的问题进行全面纠正。我在十五、六年前就曾说过，中国正在变成一个“正常的发展中国家”，而不再是“超常的发展中国家”。正常的发展中国家就会存在腐败、官商勾结、贫富差距等问题。中国在毛泽东时代和邓小平时代都属于“超常的发展中国家”，因为有股劲儿在里头。随着时间的推移，这股劲儿逐渐消失，取而代之的是各种力量的自由奔跑，就和其他发展中国家一样出现了许多问题，需要新时期来解决。

新时期需要做什么？在我看来包括以下几件事：

第一，持续反腐。

第二，打破政商联盟。

第三，加强党的集中统一领导；

第四，推进共同富裕。我国的贫富差距位居全球较高水平。我国最穷的10%的人的全部收入只占总收入的0.5%，而他们的净财富是负值，通过借债来生活。

第五，矫正过度市场化。改革开放是党的关键一招，市场化是中国成功的奥秘之一，但是，不是什么事情都可以由市场来做。

第六，纠正过度金融化。金融发展本应服务于实体经济，然而过度发展却会对实体经济造成打击。正如我们所见，美国因为金融化过度导致产业空心化问题。因此，我们现在迫切需要对金融进行治理，以实现高质量的金融发展。

第七，降低经济对债务的依赖。地方政府负债越来越多，周期也越来越短，而且负债越来越不规范，我们需要采取措施来减少这种依赖。

降低经济对房地产的依赖。目前，整个经济有40%的投资与房地产相关，而老百姓的财富中60%都在房地产中。这种情况显然存在问题。

最后，对于学者来说，我们需要建立自主的知识体系。我们不能盲目追随西方，也不能让中国的学术界变成西方的代理市场。中国应该拥有自己的学术体系，发展具有独立思考和创新精神的学术思想，以推动国家的发展和进步。

以上的纠正可能需要很长的时间去完成。如果我们能够实现这些目标，在2035年之后，我们将建立起一个崭新的时代。那个时代需要我们每个人都为之努力。

不能用短期政策解决长期问题

然而在短期内，采取正确的方法很重要。我们面临的许多问题都是长期积累下来，经济学家称之为结构性问题，因此需要采取改革的方式来解决，而不是简单粗暴的政策调整。

2021年，政府在房地产市场采取的治理方法，就是错误地用短期手段去解决长期问题的例子。政府通过“三条红线”、贷款配额等手段来限制信贷供给。由于房地产市场高度依赖信贷，一旦信贷紧缩，市场就会受到巨大冲击。因此，虽然短期内实现了回调目标，但也带来了其他问题，例如对相关行业和就业产生了巨大影响。

这些措施在短短两年多的时间里完成了本应需要十年完成的过渡，对经济造成了很大的冲击和伤害。2021年，平均每月房屋新开工面积约为1.9亿平方米，2023年10月已经下滑至8000万平方米。这种快速变化可能导致市场的不稳定和经济的不平衡。房地产市场不仅仅是一次性购买房屋的消费，还涉及装修、购买家电家具等关联消费，这是一个非常庞大的消费领域。我们应该意识到，消费中的吃喝玩乐等零星消费可能还在增长，但整体消费低迷，原因是大宗消费下降太多。

因此，未来我们需要综合考虑各种因素，采取更加全面和可持续的措施来促进房地产市场的健康发展。

再看地方政府债务问题。过去二十多年我国有两轮化债。第一轮是2000年前后，化了前20年的债，那次化得比较彻底，银行重组，轻装上阵，成立了四大资产管理公司，接受坏账。然而，此后不到15年的时间，大量债务又积累起来。2014年至2018年进行了第二轮化债，置换了约8万亿债务。可是到2023年，债务问题又起，地方政府债务因疫情而大幅膨胀。从20年到15年再到5年，积累债务的时间越来越短，这的确是个大问题。

然而，在当前关键时刻，政府选择从2022年下半年开始对地方政府实施财政紧缩政策，限制他们借债，只能借新还旧，不能新增债务。这样的政策是有问题的。

首先，这是一个不合适的政策。在疫情结束后，没有一个国家会立即进行财政紧缩，而是需要扩大财政支出来促进经济复苏。财政紧缩可能会进一步抑制地方政府的投资和消费，阻碍经济的恢复和发展。

其次，选择的时间也不恰当。地方政府在疫情期间支出很大，造成财政亏空。现在又限制他们借债，地方政府只能过紧日子。地方政府过紧日子，房地产市场又在下行，这两个部门加起来至少占经济的30%，如果他们下降10%，就会对经济增长造成3个百分点的拖累。这正是2023年经济复苏困难的原因所在。

必要的政策调整

在房地产领域，政策层面上有一些事项需要明确：

第一，需要明确取消“三条红线”政策，以及银行房地产信贷比例限制。要向市场发出正确的信号，承认过去的错误。以前是“三条红线”，现在要求“三个不低于”，但另一方面又引入了“白名单”制度，全国只有50家房地产公司进入“白名单”，政策仍然在相互打架。

第二，需要明确取消限购政策。许多城市已经取消了限购，但为什么不能明确表示不再限购呢？

第三，要明确让市场决定房价。我们现在推行“保交楼”政策，这当然可以提振信心，但另一方面也让地方政府背负沉重负担，因为他们不希望房价下跌，否则地方政府就会亏损；但如果房价不跌，老百姓就不会购买房屋。房地产市场和股市一样，老百姓对于涨跌有追逐和避让的心理。当老百姓认为房价还有下跌空间时，他们不会轻易购买房子，只有当房价跌到一定程度时才会考虑购买。

第四，还可以考虑建立一个“住房储备银行”来保障交楼。这样的银行可以在地方财政紧张时提供一些信贷支持。政府今后确实要专注于保障性住房建设，但资金来源仍然是一个问题，或许可以通过住房储备银行来获取资金。

财政方面，政府在加大政策力度。

从2023年7月开始，政府意识到紧缩政策不可持续，因此采取了一些扩张性的财政政策。然而，这些政策“半遮半掩”。虽然通过发行1.5万亿元置换国债可以缓解一些困境，但如果不允许地方政府举债，他们将无法开展新项目。因此，必须打开闸门，允许城投债和银行借款，否则即使有政策也难以发挥作用。

说到这里，可能会有人会问，一方面要治理地方政府的债务问题，另一方面又允许地方政府继续举债，这不矛盾吗？实际上，防止地方政府新增债务是一个长期的过程，但在短期内我们需要找到权衡之策。我们可以先暂时救助地方政府，确保其正常运转，然后再考虑如何治理地方债务问题。

我的总体观点是，要想彻底治理地方债务问题，就必须将地方债务纳入地方政府的预算和决算中，与中央政府负债已经纳入预算相似。这样做有助于提高债务透明度。穆迪将我国主权债务评级从正面转为负面，对我们政府而言是一个不利因素，直接影响了我国在海外的债务发行。因此，让债务透明化是非常有益的。

2024年中国经济展望

尽管现在困难重重，但我一直对中国经济抱有信心，并对中国经济的长期增长持乐观态度。悲观派只看到眼前的困境，乐观派会关注更长远的未来，并将得到证明。

对于中国企业家而言，保持乐观态度非常重要。如果你在经营企业时一直持悲观态度，那就很难取得成功。但你请的职业经理人必须保持谨慎态度，以确保企业稳定运营。

因此，在短期内，我们可以采取谨慎甚至悲观的态度，但放眼长期应保持乐观。

根据我的估算，中国仍然具有5%-5.5%的潜在增长速度。如果我们无法达到这个速度，将会浪费掉我们的生产能力，这将是一种失败。中国拥有高储蓄率和完整的产业链，并在一些技术领域世界领先。中国产品的低质低价已经成为过去，我们已经进入质量优良、价格合理的时代。以我们的电动汽车为例，现在老百姓购买国产车已经不再因为品牌而犹豫，这样的情况倒退5年都难以想象。这是一个巨大的变化。

2023年12月的中央经济工作会议提出“先立后破”。这意味着政府将以确保经济的稳定运行作为首要目标，然后再去解决问题。如果经济的稳定局面不断被破坏，将会导致社会动荡和不安。过去几年的情况表明，经济处在不断动荡之中，事后才发现问题，我们只能临时处理问题，然后又发现新的困难，最后不得不重新整顿。

因此，我认为“先立后破”这个概念非常有价值，未来我们应该遵循这个原则，不要急于改革。实际上，中国的主要改革在上世纪90年代就已完成，现在应该巩固已经收获的改革成果。由于我们在很多方面还没有巩固好成果，又忙于新的改革，最终成为半拉子工程。

我相信政府会继续在房地产行业发力，希望房地产市场能够在2024年下半年止跌。房地产市场的稳定对于经济的恢复至关重要。同时，地方政府的财政状况也需要有所改善，以减少对经济的不利影响。

尽管当前形势不容乐观，国际机构普遍预测中国2024年经济增长不会超过4.5%，但我认为这种预测有些悲观。政府已经意识到稳定经济是首要任务，所以我对2024年抱有希望，我相信5%的增长速度仍然有望实现。