江宇舟：选举正酣，扒一扒美国两党都在回避的军费问题

【文/观察者网专栏作者 江宇舟】

近年来，美国军费的天价采购屡屡在媒体发酵，700美元一个咖啡杯、2800美元一个USB转接口、1万美元一个马桶圈、600万美元9只羊，还有9万美元一袋螺丝……全世界都在好奇，美国的军费究竟都是怎么花的？

2024年4月，美国众议员迈克·沃尔兹举着一袋螺丝质询空军部长弗兰克·肯德尔网络图片

与媒体上的火热形成鲜明对比的是，美国政界对军费开支中的问题一直保持平稳情绪。随着本届大选进入白热化，驴象两党在许多议题上针锋相对，但双方在军事方面的政策主张，除了若干意识形态和取向问题，却在最为核心的军事战略、防务策略、装备方向、人员纪律、福利待遇上很难找到交锋点。

表1 驴象两党的军事政见对比作者自制

两党在军事问题上的攻辩，也多停留在互相质疑对方的能力和资格上。对于美国军队如今到底面临怎样的问题、如何推动美军改革、凝聚军心士气，却是着墨甚少，表现出了相当的默契。

一、美国军费怎么花：“运营维护”一项独大，人员、装备、研发占比持续走低

近年来，美国军费开支约占全球军费开支的四成左右，占美国本国GDP的比重保持在3-3.5%的水平。这个占比高于冷战结束以后，但低于本世纪头十年“反恐战争”时期（其中2009年约为4.6%）。

从结构来看，各分项占比的整体变化不大。在国防法案的基本开支中，作战维护占40%，人员开支和装备采购各占20%，剩余部分则是研发费用和周转管理基金。

图1.1 2019-2025财年美国国防预算的费用构成 数据来源：美国历年国防预算

但如果与2014年的数据对比，就能发现过去十年的费用构成有一些变化。主要是人员开支的占比下降了约5个百分点，而研发费用占比增加了4个百分点，装备采购上升了约1个百分点。

如果放到更广阔的历史维度来看，更容易发现美国军费构成的变化。自二战结束以后，美国军人的开支占比便不断压缩，最高时超过35%，装备采购占比在冷战期间也经常超过30%，而如今各占20%。考虑到美国1984曾进行过军费改革，把军职人员退休金剥离国防开支范畴，按之后的口径，这两项占比还将更高，如今收缩的幅度还会更大。更有意思的是，在美国并未卷入大规模战争，且伊拉克战争结束多年的情况下，作战维护费用的占比却节节攀升。

图1.2 1948-2023年美国国防支出占比民生证券研究院《海外启示录1：美国军费5问5答》

值得一提的是，其他军事大国的装备支出占比，多在25%甚至30%以上，中国的装备支出占比甚至能超过40%【1】。美国军队在巨额军费节节攀升的情况下，装备开支占比却还在缩减，颇为耐人寻味。

二、装备采购问题大：越多的钱买越少的装备，2025财年出现断崖式下滑

虽然装备采购费用占比较冷战期间大幅下滑，但是采购规模却随着美国军费总规模的增长而增长。这反而又暴露出另一个问题：装备开支的投入产出比大有问题。在技术没有突破性变革的情况下，越来越高的军费买回越来越少的装备，且近几年这一现象变得愈演愈烈，到2025财年这一数据更是出现断崖式下滑。

以海军为例，2009财年，169亿美元的预算编列了包括1艘福特级航母、1艘朱姆尔沃特级驱逐舰、1艘弗吉尼亚攻击型核潜艇在内的9艘舰船建造计划。2024财年扩充了近一倍的开支，新增包括核潜艇、驱护舰在内的舰艇依然还是9艘，不包含航母。2025财年和上一财年基本持平的开支，但只新增了6艘舰艇，且其中主战舰艇只有4艘，还没有航母、弹道导弹核潜艇这样的战略型兵器。

表2.1 美国海军各财年装备采购对比 数据来源：美军各财年军费预算

空军情况同样一言难尽。在2019财年编列了279亿美元的装备采购，计划新增269架各类军机，除了上百架F-35、F-18等歼击机和130余架各型直升机以外，还包括了10架P-8反潜机和4架E-2D预警机。2024财年，军费涨了60多亿美元，但新机规模少了30架，直升机大幅减少，也没有反潜机和预警机。到2025财年，军费又涨了近30亿美元，但新造飞机计划已经缩水到190架，且各类主战飞机几乎都较2019财年大幅削减。

图2.2 2019、2024、2025财年美国主要军用飞机的采购量对比，单位：架 数据来源：美军各财年军费预算

三、运营维护效率低：现役装备日益老化，维护保养还在下降

新装备的投入产出日益不成比例，开支规模达到采购两倍以上，运营维护的效率着实堪忧。

以美国海军为例，如果舰艇按30年的寿命，结合现有舰艇的寿命，要维持现有规模，每年需补充6.25艘驱逐舰和巡洋舰。即使延寿到40年，每年依然需要补充4.70艘。美国海军早在2018年流出的文件也显示，要对各型海军主战舰艇延寿5-15年不等。而美国海军如今即使算上星座级护卫舰，造舰速度也才在3艘左右。

图3.1 2018年网络流出的美国海军对各型水面舰艇拟议寿命延长的明细计划

这项计划如果实行，美国海军将迎来自告别风帆时代以来最为老化的舰队。

冷战期间里根政府的大扩军距今也有40多年了，随着当年这批老船陆续进入暮年，越往后，美国舰队的老化将愈发严重。此外如上文所述，装备采购效率的急剧滑坡、造船工业的设施老化、人力资源的流失（海军甚至将入伍年限放宽到41岁）和计划落实上的短板，也都在困扰着这支依然全球排名第一的海军。据测算，到2040年，仅船坞缺口就将达到三分之一，这也难怪美国海军的军舰这些年给人的感觉总是锈迹斑斑了。

值得一提的是，国内部分舆论替美国海军强调“长时间高潮湿、高盐分环境下部署”这样的客观原因，而美国海军自己都承认主要原因是人手严重不足、舰艇长期超负荷运转、缺乏保养。而美国海军光为除锈，每年就要投入数十亿美元，花费甚至顶得上3-4艘055大驱的造价。

当我们能在房间里看到一只蟑螂时，可能蟑螂在满屋都已经搭巢安家。同样的道理，如果我们看到一艘艘路过的美国军舰都是锈迹斑斑的时候，又意味着什么呢？

图3.2 美国海军近年“锈”照不断

近年来美国海军的保养问题屡屡见诸媒体，甚至连充当航母最后一道保险的“密集阵”炮管都已经锈迹斑斑，对比美军无论是规模还是占比都在不断攀升的“维护费用”，这样的反差格外讽刺。

空军也遭遇到了类似问题，大量战斗机的平均机龄超过了30年。据测算，为了保持替换频率，在不含舰载机等其他兵种所需作战飞机的情况下，每年至少要补充72架战机，可是年年都没法达标。在此背景下，空军对老战机的延寿甚至规划到了2040年后，但战斗机能否坚持这么久，无疑要打个大大的问号【2】。

图3.3 2025财年美国空军拟退役（左）和服役（右）的军用飞机对比根据美国2025财年预算自制的对比图

四、军人待遇被挤压：现役认同在下降，退役保障更堪忧

一边是大量军费被挥霍，一边是军人招募和待遇同步出现了严重问题。根据美国国防部提供的数据，在17至24岁的美国人中，只有23%的人符合服役标准，而其中又只有9%的人愿意参军。一项2021年的调查显示，62.9%的军人家庭会推荐军队生活，较2019年下降了12个百分点，而超半数（53.9%）的军队文职人员表示不建议在军队服役，主要原因就包括薪酬和福利较低【3】。

现役军人尚且如此，退伍军人的生活问题更是美国社会的长期溃疡。2016年总统大选，特朗普曾因一句“不该让非法移民活得比退伍军人还要好”，就收获了来自退伍军人的大量支持，可想而知他们长期有多么被忽视，才会因为几句暖心话就收获如此情感爆发。

而今年美国总统大选中，涉军议题里难得能被两党各自开出专门章节来讨论的，就是退伍军人的待遇问题。其原因正是退伍军人的处境又有恶化之势，并在不断掀起舆情。

有研究统计，2014年无家可归人口中12.3%是退伍军人【4】，经过多年治理，2019年康涅狄格、特拉华、弗吉尼亚等多个州宣布有效解决了退伍军人的无家可归。可最新统计依然有4万多退伍军人无家可归，达到12年来峰值，而这些人里还不包括大量躲在收容所或被驱离而未列入统计的人群。

值得一提的是，退伍军人事务部统计每年有6000-8000名退伍军人自杀。此外，美国退伍军人倡导组织Mission Roll Call的统计显示，大约61%的退伍军人表示他们就业不足【5】。而兰德公司近期的调查报告显示，约有140万退伍老兵面临着饥饿问题，且其中只有不到5%的人被列入了联邦政府推动的补充营养援助计划（SNAP）【6】。

图4.1 无家可归的美国退伍老兵众生相作者根据网络图片整合

五、解剖麻雀看弊案：由最近一次项目审计，看这经费怎么花

近年来，美军对航天装备投入的力度极大，5年内将近翻了一番，复合增速达到了13.5%，甚至美国自己的防务网站都打出了大标题“航天投入正在消耗其他军种的预算”。但是如此庞大的投入换回了什么装备，披露数据并不充分，由此也是弊案丛生。

客观来说，由于美国的产业空心化，武器生产和工程项目建设的单价会偏贵一些，像本文开头说的9万美元一袋零件，确实可能和生产线更新推高成本有关。但美国军队开支的审计长期不透明，各个链条的灰色运作正在茁壮成长，很多项目一旦打开，会发现连基本的合规性都不能满足，主办单位还会“丧事喜办”狂唱赞歌，已经到了触目惊心的地步。

近日曝光的移动发射车ML-2涨价事件，就可见其中的雪泥鸿爪。该项目表面上由美国国家航空航天局（NASA）牵头，并非军事项目。然而众所周知，NASA与美国军方千丝万缕，本身就是“隐军于民”。按照美国太空军司令的说法，二者共享基地、研发和技术【7】，美国国防部下属的国防合同管理局 （DCMA）本就要为 NASA 太空发射系统（SLS）和多用途载人飞行器（MPCV）计划提供支持，其中就包括了对总包商的监督和评测，涉军属性无疑

这个项目的背景是：先前的移动发射车体量偏小，为了推进包括阿尔忒弥斯计划在内的一系列航天计划，需要建造更大的发射车用于组装、运输和发射火箭和猎户座飞船。NASA早在2019年6月就与主承包商Bechtel签署了合同，合同建造费共计3.83亿美元，预计2023年3月完工。

图5.1 移动发射车 ML-2项目审计报告的封面该项目审计报告

Bechtel是一家成立于1898年的老牌总包商，在漫长的经营岁月中曾先后负责过西北太平洋铁路、胡佛水坝、跨阿拉伯管道、圣奥诺弗雷核电站、洛杉矶奥运会工程项目等品牌工程，可谓是根正苗蓝、身经百战。

然而，本项目的“奇幻漂流”就此开始。随着约定时间越来越近，NASA一次次被总承包商坐地起价，2022年预估的建造预算已经超过14亿美元，2023年底达到近15亿美元，2024年6月又涨价到18亿美元，且要推迟到2027年9月才能交付。结果才过了2个月，审计组预计项目开支将攀升到27亿美元，并且交付时间将推迟至2029年春季。

而NASA原本预定该发射车的一大任务，是要在2028年9月进行的阿尔忒弥斯4发射任务……

此外，NASA的审计组还发现，主承包商Bechtel对于项目复杂性的估计严重不足，分包管理上存在严重问题。例如Bechtel将46%的钢铁制造分包给一家二级分包商，但却没有与其签署分包合同，分包商一直收钱不办事，导致进度严重延误……一个全国顶级的老牌总承包商，居然能和分包商不签合同就打钱，这可信度多高，有多少猫腻，读者朋友们可以自行判断。

更绝的是，NASA与Bechtel之间签订的是成本加成合同。即合同签订时，双方只约定工程质量，承包商根据发包方的工程要求施工，造价结算则随行就市，所以为了工程质量出现的价格上涨，也就将由发包方NASA承担。

在实际操作中，与材料相关的各项成本，直接增长了50%，管理费用也增长了类似的规模，加班成本和分包商的开支翻了一倍都不止。此外建设进度中还出现了发射车较设计超重，由此产生的延误时间费用结算，以及改造所需的建造开支和加班费用，也统统将由NASA承担。

在付出如此巨大的代价后，到2024年春季，整个移动发射车刚刚搭完一个基座的框架。就这样，NASA夸奖这是一项“里程碑一般的成就”，显示了总包商“卓越进展的表现”。

图5.2 截至2024年春ML-2项目的进展照片，居然就这么夸上了……该项目审计报告

审计组的结论是：尽管NASA努力提高项目绩效，但ML-2的成本和进度并不可持续【8】。

可这结论有什么用呢？已经花掉的钱无法追回，没有人因此被追责，至于后续的工程款还得接着付。唯一的意义可能就是留下一份公示的报告揭开冰山一角，让大家发现哪怕是国家级重大项目，一群经手人连演戏都懒得演了。

六、军队稽核老大难：巨额资金流向不明，年年审计无法通过

1990年，美国国会通过了《首席财务官法案》，要求联邦政府的所有部门和机构制定可审计的会计系统，并接受年度审计。但在实际操作上，五角大楼成了例外。在历次的国会、审计机构和媒体的调查中，都发现了国防部挪用资金、删除记录、监管缺位、虚报账目等问题。

甚至据五角大楼的前职工举报，国防部还颇有经济头脑，早在上世纪80年代，就经常用高估的通货膨胀率来测算武器系统价格，并将差额计入所谓的“合并盈余账户”（Merged Surplus Account），事实上也就是存入了自己的小金库。经年累月后，资金流向愈发混乱，审计难度水涨船高。

2001年9月10日，就在“911”事件发生1天前，时任美国国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）承认，高达2.3万亿美元的资金流向无法被追踪，平均下来相当于全国人均“蒸发”8000美元。拉姆斯菲尔德当时还称这是 “一个生死攸关的问题”（a matter of life and death）【9】。

美联社后来还对此辟谣，说国防部长的表态被歪曲了，是技术过时（outdated technology）导致了数据未被充分记录【10】。那么既然早早就暴露出技术问题，现在总该解决了吧？

然而冷酷的现实是：十几年后，情况非但没有好转，反而愈演愈烈，所谓的“辟谣”反而越看越像造谣传谣。

密歇根州立大学政府经济学专家马克·斯基德莫尔（Mark Skidmore）教授领衔的研究小组就发现，1998-2015年间，五角大楼居然会有累计21万亿美元的资金流向是无法追踪、记录或解释的【11】。这个金额不仅远高于历年军费的合计，还超过了美国2019年以前的GDP。当然由于金额过于巨大，所以部分金额可能源自是国防部和军队不同部门间未能轧差的重复记录，可是海量原始记录的遗失删改本身就证明做账的极不严肃和巨大猫腻。

图6.1 反映军费记录云遮雾绕的美媒漫画网络图片

美国国家公共广播电台披露，国防部连续多次未能通过独立财务审计，五角大楼甚至无法告诉你它的所有建筑物在美国的什么位置，无法说出它雇佣了多少承包商和分包商【12】。

甚至连美国国防部自己都无奈承认，多轮审计后依然不尽如人意【13】。

图6.2 美国国国防部2022年对自己审计的评价

和NASA看到ML-2只搭了个基座就自夸“卓越里程碑”一样，在连续数年审计没有通过的情况下，美国国防部还能够自夸“审计进展”，果然不是一家人，不进一家门。

到2023年，美国国防部已经连续第六年未能通过年度审计，且一半资产无法入账。国防部监察长办公室直接对其2023财年合并财务报表发布了免责声明，这意味着它在审计中遇到了包括资料匮乏在内的严重限制，已经无法对财务报表的真实性、准确性和完整性做出合理判断，甚至无法对审计结果发表意见。

在针对国防部29个部门的独立审计中，仅有7个取得了无保留意见【14】，即审计人员确定财务报表合理，符合公认的会计原则；1个是保留意见，即审计人员认为有未列入财报的错报或未被发现的错报可能性；3个是存在仍待解决的问题；18个收到了同上的免责声明【15】，其中只有7个无保留意见涉及的问题相对次要。

图6.3 2023财年美国国防部财务各分项审计意见美国国防部2023财年审计报告

2023财年审计工作使美国海军陆战队成为第一个获得无保留意见的军种。国防部又一次激动地在次年发布的《财务改善和审计修正报告》的开篇第一句就宣布了这个好消息，并说“这是一项重大成就”【16】。

美国《国家》杂志在追踪报道中曾经如此评价：五角大楼的会计欺诈转移了千百亿美元，这些资金本可用于满足其他国家需求：医疗保健、教育、创造就业机会、气候行动、基础设施现代化等等。事实上，五角大楼的会计欺诈相当于大规模的盗窃——不仅盗窃了美国纳税人，还盗窃了国家的福祉和未来。

针对美国军队这一团烂账，连特朗普也一直在谴责，美国存在着一个包括军工复合体在内的深层政府（deep state），正在真正操纵这个国家【17】。

可是即使谴责了，那又如何？事实已经证明，无论是共和党还是民主党，他们都不敢在竞选议题上去触及腐败和浪费分毫，正如《美国两党药方：如何背离了经济基本面和民众关切？》里所说，在探讨经济问题时，根本不敢触及生产关系中的垄断与剥削分毫。

当然，不可否认，美国依然是全球最为强大的武装，也是唯一一个还能够进行全球部署的超级大国铁拳。可是这双锻造了200年的铁拳正在被不肖子孙们挥霍与糟践，变得日益虚弱。

当美军的飞机像甩包袱一样从伊拉克和阿富汗匆忙起飞；当美军的声明把导弹袭击后的中东基地伤亡一律归因为心脏病和脑震荡；当美军的舰艇在红海面对胡塞武装都渐露疲态，风已起于青萍之末，而日益腐朽的根基让这萍草的飘舞更显仓皇。

他们正在回避这场大风、粉饰这场飘舞，而我们正在赶超中见证这一切。

2023年6月，我国苏州舰（远）与美军钟云号在台海的相遇颇有意境，虽然苏州舰的吨位还较钟云号小了一截，但是尽显军容的崭新、严整和灵活，与锈迹斑斑的钟云号形成了鲜明反差。再过十年回看本照，会是中美两军的时代缩影。腾讯网

注释：

1.国新办，新时代的中国国防，https://www.gov.cn/zhengce/2019-07/24/content_5414325.htm，2019-7。

2.Stephen Losey，US Air Force warns of aging fighters, poor purchasing efforts，https://www.defensenews.com/air/2022/09/12/us-air-force-warns-of-aging-fighters-poor-purchasing-efforts/，DefenseNews，2022-9。

3.Caitlin M. Kenney，Fewer Military Families Would Recommend Uniformed Service, Survey Finds，https://www.defenseone.com/policy/2022/07/fewer-military-families-would-recommend-uniformed-service-survey-finds/374481/，Defense One，2022-7。

4.Jack Tsai & Robert A. Rosenheck，Factors for Homelessness Among US Veterans，Epidemiologic Reviews，2015-1。

5.Angelica Stabile，US veterans demand fixes for homelessness, health care crises from future administration, poll finds，https://www.msn.com/en-us/health/other/us-veterans-demand-fixes-for-homelessness-health-care-crises-from-future-administration-poll-finds/ar-AA1pekCF?ocid=BingNewsSerp，FOX News，2024-8。

6.Tamara Dubowitz, Andrea S. Richardson, Teague Ruder, Catria Gadwah-Meaden，Food Insecurity Among Veterans，RAND，2023-9。

7.David Vergun，NASA, DOD Agree to Collaborate More Closely in Space，https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2356511/nasa-dod-agree-to-collaborate-more-closely-in-space/，DOD News，2020-9。

8.NASA Office of Inspector General，NASA’s Management of the Mobile Launcher 2 Project，2024-8。

9.Aleen Sirgany，The War On Waste，https://www.cbsnews.com/news/the-war-on-waste/，CBS News，2002-1。

10.Angelo Fichera，No, the US government didn’t ‘mysteriously lose’ trillions of dollars the day before 9/11，https://apnews.com/article/fact-check-us-government-trillions-lost-sept-11-670264168912，AP Fact Check，2023-9。

11.Dave Lindorff，Exclusive: The Pentagon’s Massive Accounting Fraud Exposed，https://www.thenation.com/article/archive/pentagon-audit-budget-fraud/，The Nation，2018-11。

12.Bill Chappell，The Pentagon Has Never Passed An Audit. Some Senators Want To Change That，https://www.npr.org/2021/05/19/997961646/the-pentagon-has-never-passed-an-audit-some-senators-want-to-change-that，NPR，2021-9。

13.DOD News，DOD Makes Audit Progress, But Much More Needs to Happen, Official Says，https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3219566/dod-makes-audit-progress-but-much-more-needs-to-happen-official-says/，2022-11。

14.这7个部门分别是：军事退休基金（Military Retirement Fund）、军营超市局（Defense Commissary Agency）、国防合同审计局（Defense Contract Audit Agency）、国防财务和会计局（Defense Finance and Accounting Service）、美国陆军工程兵团（U.S. Army Corps of Engineers）、国家侦察局（National Reconnaissance Office）和国防卫生局（Defense Health Agency）。

15.US Department of Defense，FISCAL YEAR 2023 AUDIT OVERSIGHT REPORT，2023。

16.US Department of Defense，Financial Improvement and Audit Remediation Report，2024-7。

17.Bob Ortega, Kyung Lah, Allison Gordon and Nelli Black，What Trump’s war on the ‘Deep State’ could mean: ‘An army of suck-ups’，https://www.cnn.com/2024/04/27/politics/trump-federal-workers-2nd-term-invs/index.html，CNN，2024-7。