孔帆：德国汽车冲撞事件，会冲垮欧盟申根协议吗？

【文/观察者网专栏作者 孔帆】

12月20日晚间，一名沙特阿拉伯裔移民驾车冲入德国东部马格德堡市中心的圣诞市场，造成至少4人身亡、200余人受伤。

在欧洲，关于移民、申根协议、加强边境管制等充满悖论的话题，正在成为热点。相信这一冲撞事件，将对欧洲产生巨大影响。

当地时间12月20日晚，德国马格德堡市一圣诞集市发生一起汽车冲撞人群袭击事件，造成至少4人身亡、200余人受伤。 央视

明年6月，是申根协议正式生效40年。申根协议的核心理念在于取消欧盟成员国之间的边境检查，确保人员、货物和资本在区内自由流动，这被视为欧洲一体化过程中取得的最重要成就之一。本来，明年欧盟层面应该好好庆祝一番，但目前看来，别说庆祝，申根协议能不能延续，都是个问题。

原因是这项政策出现了变数，越来越多国家开始重启边境管制抽查，以应对非法移民问题。

12月12日欧盟成员国内政部长会议通过投票表决，允许保加利亚和罗马尼亚全面加入申根区，从而取消两国与欧洲其他国家之间的边界。该决定将于2025年1月1日起生效。

不过讽刺的是，这一决定恐怕将加剧欧洲国家重启边境管制抽查。原因大家心知肚明，但不能明说。政治正确就是这么有意思。

目前随着德国、法国等核心欧盟国家率先重启边境管制，“无国界欧洲”这一象征性成就正在经受考验。申根区为何陷入了如今的困境？这既与移民压力、安保担忧等现实挑战密切相关，也暴露出欧盟在政策协调和危机应对方面的系统性问题。

不久前，面对特朗普的“美国优先”，已经下台的法国总理巴尼耶提出“欧洲优先”。但欧洲还没能“优先”， 申根区就要崩了？

非法移民涌入，安全问题频现……

自2015年欧洲移民危机以来，欧盟内部在移民问题上的矛盾日益激化。一些成员国，如意大利、希腊，因地理位置成为非法移民最初的登陆点，但这些国家在接收、安置移民方面资源有限。大量移民通过巴尔干路线或地中海路线持续北上，涌入德国、法国等经济发展水平较高的国家。

德国在今年更是全境重启边境管制，以图阻截非法入境者，并将部分人遣送回原登陆国。

欧盟现行法规如《都柏林协议》，在分摊移民接收责任上明显失衡，使得这些问题长期得不到解决，并积累为如今的申根困局。

同时，恐怖袭击、跨境犯罪和走私问题层出不穷，也让边境开放的理念饱受批评。法国早在2015年巴黎恐袭后便开始在部分边境地区执行管控，而德国内政部长更是直接表态，未来的管控将“无限期持续”，直到移民总量下降至“可接受水平”。

部分国家的安全诉求与欧盟申根协议所代表的“无边界合作”精神之间的矛盾，显然是无法通过单一措施解决的。

欧盟协调机制的困境

虽然欧盟内政和移民事务专员一再强调，《申根边境守则》规定成员国在申根区内部对人员实施检查系“绝对例外”、且应是“最后手段”。但现实中，一些国家根本未能遵循此规定。欧盟委员会也从未正式启动对违反规则国家的惩戒程序，这实际上鼓励了“默认违规”的扩大化。部分成员国更倾向于以本国短期利益为重，边境管控成了渐趋常态化的现象。

当地时间2023年10月16日，德国勃兰登堡州，联邦警察开始在奥得河畔的法兰克福和斯卢布施之间的德国-波兰边境过境点进行永久管制。视觉中国

当前的边境管控已成申根区成立以来最严峻的例外。例如，德国对其九个陆地邻国的全线边境实施检查，荷兰也开始对从比利时和德国入境者进行审查。从本质上看，这一系列举措反映的是成员国对申根体系的不信任以及对欧洲一体化的观念在逐步动摇。主要体现在以下几个方面：

即便加大了边境管控力度，效果仍显有限。以德国为例，其超过7000公里的边界线上仅能对主要道路的部分车辆和旅客进行抽查，而多数移民仍可通过其他途径绕过监控。德国警察工会主席直言，这种检查方式在巨大的边界强度面前，难以做到真正的封闭，更多只是象征意义。与此同时，内部边境管控既会拖累贸易和交通效率，也会对旅游和经济往来造成损害。

申根协议的设想是基于成员国之间的相互信赖，但非法移民的增加与局部安全威胁让多国逐渐丧失对共同体机制的耐心，更倾向于通过单边行动谋求短期安全。其他国家对安全与移民资源的分配不均导致的制衡失效，不仅对申根构成挑战，更撕裂了欧盟作为政治经济共同体的凝聚力。

欧洲不仅面临内部矛盾，其外部边界的保护能力更是落后。布鲁塞尔始终无法有效加强外部边界的监控，导致大量非法移民长驱直入。而对于外部输入的安全威胁，欧盟行动往往滞后而低效。

申根何去何从？

尽管申根区正经历成立以来最大的危机，但其象征意义与政治价值仍不可忽视。卢森堡内政部长形容申根协议是“欧洲一体化最伟大的成就之一”，欧盟委员会也多次表态维持申根体系的重要性。

那么，在挑战面前，申根能否得以延续，其答案或许取决于以下几点：

第一，加强外部边界的共同防御。

外部边界的保护是申根体系稳定的第一道防线。欧盟需要加大对边境国家的支持力度，形成更强的共同行动，避免非法移民问题将核心国家拖入长期压力之中。

第二，公平分摊移民责任。

当前核心国家难以信赖的原因之一，是庇护政策上的不公。新庇护法案虽然延迟实施至两年后，但长远来看，其公平分配移民的机制值得期待，这更是申根内部信任的关键。

第三，限制内部管控的常态化。

内部边境开放是申根的核心象征，其持续性取决于非常态管控何时结束。欧盟应明确约定，成员国对内部管控的实施界限，并对具体违规行为启动处罚程序，避免单边“法外行动”削弱整体治理能力。

申根协议对于欧洲而言，不仅仅是一个自由流动的制度框架，更承载了无国界合作的精神。边境的重设在某种意义上是一次倒退，考验着欧盟在经济和政治共同体概念上的执行力。在申根协议40周年即将到来之际，欧盟需要用协调机制和加强行动来重新确立信任，向外界证明“欧洲优先”并非一句口号，而是“无国界欧洲”的可持续实践。

这是一场攸关欧洲一体化未来的较量，申根协议的命运，也因此成为欧洲命运最敏感的投射之一。

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