瞭望·治国理政纪事｜人民城市为人民
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◇2019年11月，习近平总书记在上海考察时提出“城市是人民的城市，人民城市为人民”这一重大理念。他指出，无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。
****◇上海一以贯之、攻坚突破，接力建设属于人民、服务人民、成就人民的美好城市，践行全过程人民民主，创新高质量发展对高品质生活的协同带动方式，探索可持续发展的城市更新模式，不断完善超大城市精细化治理手段，打造人民城市建设“上海样本”，为全球城市建设运营提供中国方案、中国智慧。
****◇如今，发轫于黄浦区五里桥街道、推广于全上海、融入地方立法的“三会”制度，已成为上海党建引领社区治理、不断完善群众工作的成功路径。
****◇据统计，上海人均公园绿地面积约9.5平方米；到2035年，绿地广场用地将超过480平方公里，超过全市建设用地的15%，相比2015年实现翻番。
****◇“城市更新中心的成立，实现了在全市层面算大账、算动态账、算长远账，打破碎片化建设，推进区域规划开发，提高城市更新项目的建设质量和配套水平。”
****◇通过遍布全城的传感器、摄像头，“一网统管”系统将气象、交通、安全等八大方面、430多类、1万多项指标纳入其中，政务部门可以“一屏观天下”，实时感知城市“生命体征”，统筹调度集结在平台上的各类资源，努力实现“治未病”“防未然”。
文 |《瞭望》新闻周刊记者
年过七旬的麦玉培夫妇，大半辈子住在上海市虹口区吴淞路一带的石库门里弄。2022年收到旧改搬迁通知后，老两口既喜又忧——喜的是，终于可以住进新居；忧的是，院里的紫藤树怎么办？
这棵紫藤，陪伴麦玉培走过60多年的岁月，已经成为了他的“家人”。旧改方案公示后，老伴郑伟芬给虹口区旧改指挥部和绿化部门写信表达了想为老树找个新家的心愿。接到信后，相关部门十分重视，几经周折，终于为紫藤找到了新址——移植到位于上海市虹口区的和平公园。
2023年2月，麦玉培夫妇在和平公园与他们的“老朋友”重逢，内心满是激动：“我们有了新家，这棵树也获得新生。上海的旧改有人情味。”
2024年，家住虹口区祥德路、同样面临旧改的沈阿姨和袁老伯得知这个故事，难掩内心激动——陪伴他们近半个世纪的无花果树和枇杷树也有机会重获新生了。收到他们的诉求，虹口区林长办派专人到地块排摸勘探，研究移植方案。
城市更新中的“紫藤故事”正在惠及更多家庭，测量出上海这座国际化大都市的城市温度。
2019年11月，习近平总书记在上海考察时提出“城市是人民的城市，人民城市为人民”这一重大理念。他指出，无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。
“人民城市”重要理念，是习近平总书记关于城市工作重要论述的高度凝练，是以人民为中心的发展思想在城市工作方面的集中体现，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
牢记嘱托，上海一以贯之、攻坚突破，接力建设属于人民、服务人民、成就人民的美好城市，践行全过程人民民主，创新高质量发展对高品质生活的协同带动方式，探索可持续发展的城市更新模式，不断完善超大城市精细化治理手段，打造人民城市建设“上海样本”，为全球城市建设运营提供中国方案、中国智慧。
麦玉培夫妇在上海和平公园看望紫藤树（2023 年 5 月 9 日摄） 王翔摄 / 本刊
人民城市人民建
在上海，城市建设和社会治理注重向人民问计问策，让更多“金点子”化为城市治理的“金钥匙”，结出惠民利民的“金果子”。
创新“三会”制度强化党建引领。黄浦区五里桥街道局门路361弄，曾经环境脏乱、气味难闻，是一条行人避之不及的“垃圾弄”。其所在的桑城居民区党总支引导居民们通过民主协商，逐步在设计改造、施工协调、后期维保等方面达成共识，让“垃圾弄”大变样。五里桥街道党工委对这套工作方法进行总结，提炼出“三会”民主协商机制，即在居民区党组织领导下召集听证会、协调会和评议会，通过事前听证、事中协调、事后评议，有效推动基层党建引领下的居民自治。
2023年底，五里桥街道将局门路361弄翻新改造，并命名为“三会”弄。更新过程严格遵循“三会”制度——
引入快递柜以解决寄存问题，降低公共活动室台阶高度方便老年人进出……在听证会现场，许多居民建议被详细记录并采纳。经过设计团队多轮现场实地勘察和意见征询，“三会”弄改造方案几易其稿，最终形成“一弄一源”项目的设计方案，向居民公示。
施工过程中，居委会牵头开展多方现场协调会。比如，弄堂的压膜路面需要刷一层水性油漆以保护路面花纹。施工时有居民提出，这层漆在下雨天可能降低路面摩擦力，行人和非机动车容易滑倒。居委会召开多次协调会，邀请楼组长和居民参与修路方案论证。在畅所欲言的“唇枪舌剑”中，居民们化身“啄木鸟”，最终选出了最佳方案。协调会后，居委会干部联系施工人员和工程监理方，告知居民顾虑，最终采纳了居民建议。
“三会”弄完工后，桑城居民区召开评议会，组织居民对工程进行监督评价，重点围绕后续维保和社区自治，提出联合相关小区业委会、物业和居民自治骨干组建“弄管会”自治团队，提升共治成效。
老百姓的事情，让老百姓说了算。如今，发轫于黄浦区五里桥街道、推广于全上海、融入地方立法的“三会”制度，已成为上海党建引领社区治理、不断完善群众工作的成功路径，其应用范围也逐渐拓展到街区、楼宇、园区治理，把全过程人民民主的制度优势不断转化为社会治理效能。
基层立法点“原汁原味”汇聚社情民意。记者来到位于上海市长宁区虹桥街道的古北市民中心时，十余位居民正与专业律师、行业人士探讨如何完善老旧小区维修基金续筹制度。长宁区虹桥街道是全国人大常委会法工委设立的基层立法联系点。在联系点现场面对面听取群众意见，是上海立法过程中不可或缺的民意通道。
立法并不“神秘”，普通老百姓的意见也能推动法条确立。曾在古北市民中心三楼市民议事厅参与《中华人民共和国体育法（修订草案）》意见征询座谈会的李伟民回忆，他在征询会上提出了十余条建议，与基层体育工作者、运动员、高校老师等参会代表一起开展“头脑风暴”。
“讨论中，有相同观点的共鸣，也有不同意见的碰撞。一场征询会下来，近50条建议被详细记录。实实在在的参与，让我们拥有真真切切的获得感。”李伟民说。目前，上海“立法直通车”的“班次”已实现16个区全覆盖，在街道、市民中心、企业、行业协会等各层级单位参差分布，成为上海实践全过程人民民主的鲜活载体。
社区居民、基层干部的法律素养和法治意识，也在基层立法联系点的实践中得到提高。“现在，居民们面对垃圾分类、老公房加装电梯等社区治理问题更加专业，懂得如何征求意见、表达意见，寻求最大公约数共建美丽家园。”虹桥街道古北荣华第四居民区党总支书记盛弘说。
社区“微更新”问需于民。在上海，大到城市规划、小至身边烦恼，老百姓都可以依托开放的公共平台反映心声。
2022年，上海开启新一轮城市管理精细化三年行动计划。针对老旧小区更新改造的“美丽家园”建设民生工程，是行动计划的“民心工程”之一。为了将“美丽家园”由概念变为现实，同年2月底，上海举办了一场“101微更新社区秀设计大赛人气投票”活动。短短10天内，就收到了176万张投票，超过502万次访问。
“社区居民对自己生活的地方有着最真切的感受，改造需求十分‘接地气’。”上海市住建委原二级巡视员梁建安介绍说，根据居民和社区规划师提供的方案，101个社区进行了包括改造公共绿地、增加文化元素、美化公共设施等在内的“微更新”。
“具体设计以满足‘人’的需求为依归，让老百姓住得安心顺心。”梁建安说，居民参与、专业支持、属地统筹的方式，充分激发基层活力，让“微更新”方案更具实操性。
在苏州河水域拍摄的 2024 上海赛艇 公开赛（2024 年 9 月 28 日摄） 王翔摄 / 本刊
把最好的资源留给人民
建设人民城市，一个直观的衡量标准，就是把城市最好的资源、最核心的空间留给人民。上海坚持把人民宜居安居放在首位，聚焦人民群众实际需求，合理安排城市的生产、生活、生态空间。
打造更多公共空间。随着生活水平的提高，人们对城市的期盼由过去的修路架桥、菜篮子、米袋子，转变为需要更多的公共空间、更美的生态环境。呼应这一需求，上海把一些经济价值极高的土地用来建设公园绿地、健身场所和文化空间。
位于上海市“钻石地段”南京西路的张园，拥有最完整、规模最大的石库门建筑群。繁华地段动迁成本极高，后续开发的商业价值也极大。是保是拆？曾引发热烈讨论。
以市场价值估算，这块地价值千亿；若保留保护，投入成本高达数百亿元，仅靠租金几十年难以“回本”。最终，上海没有选择盖商务楼、搞大开发，而是力排争议，由静安区属国企负责保护更新，与商业集团合作进行后续运营。
这样的情况并非个案。在浦东新区小陆家嘴核心区建起公共文化服务设施浦东美术馆；在2010年上海世博会会址建设世博文化公园，建成后将成为上海中心城区最大的沿江公园绿地……据统计，上海人均公园绿地面积约9.5平方米；到2035年，绿地广场用地将超过480平方公里，超过全市建设用地的15%，相比2015年实现翻番。
为“生活秀带”配足公共服务。水岸阳台、健身步道、历史画廊、海派博览风情带……漫步于上海“一江一河”沿岸，可见黄浦江畔“跑族”云集、苏州河上赛艇翻飞。“一江一河”的贯通，让昔日的“工业锈带”变身今天的“生活秀带”，为人民群众提供更优质的公共服务。
目前，“一江一河”滨水空间已建起“望江驿”“水岸汇”“杨树浦”“苏河轩”等一百余处各具特色的品牌“驿站”，并量身植入新功能、新服务。记者实地走访看到，大到服务场所、公共卫生间，小到座椅、饮水设施，都糅合了地区特色，在更新迭代中更富人情味。
2017年底，黄浦江沿岸基本实现从杨浦大桥到徐浦大桥45公里滨江公共空间贯通开放；2020年底，苏州河中心城段42公里滨水岸线实现基本贯通。2022年底，苏州河水上航线正式开通，市民游客可在水陆两岸饱览河滨胜景。
“黄浦江和苏州河两岸贯通开放将持续推进，把最好的岸线资源留给民众。”上海市“一江一河”办常务副主任朱剑豪说，“我们将继续鼓励居民全面参与城市规划和管理，共享城市发展成果。”
配套资源向街道社区下沉。浦东新区的“家门口”、徐汇区的“邻里汇”、虹口区的“市民驿站”、闵行区的“邻里中心”……上海16个区的基层社区建起一百多个贴近百姓的党群服务中心和社区服务综合体，为市民构建“15分钟社区生活圈”。
在浦东新区，看病、助餐、养老这些百姓日常高频需求，都能在“家门口”得到满足，村卫生室的常备药也从原来的约150种增配至300余种。
徐汇区以集约复合、便捷高效为原则，推动社区公共服务设施高品质建设，实施“15分钟社区生活圈”修补计划，将松散分布在街区、小区的空间有序腾挪，逐步增设老年日托中心、便民菜场、社区食堂和卫生服务站点，让社区的生活服务随时可至、随手可及。
处处是景、时时宜游，行行可看、主客共享。上海交通大学住房和城乡建设中心主任陈杰说，把最好的资源留给人民，就是上海这座人民城市发展的初心。
江南丝竹专场音乐会与书法家的地书 表演在上海辰山植物园的“城市美育日” 活动现场上演（2024 年 3 月 30 日摄） 刘颖摄 / 本刊
让城市更新更可持续
百年张园、今潮8弄、上生新所、衡复历史风貌保护区……上海妥善处理保护和发展的关系，在城市更新中既改善居民生活，又传承历史文脉，实现居民生活改善、历史文脉传承、产业整体提升协同共进。
打造协同平台，实现盈亏平衡。摒弃“大拆大建”模式，上海创新实施“市区联手、政企合作、以区为主”机制，确保历史风貌保留保护工程财务平衡。
2020年7月，上海市城市更新中心成立，作为全市统一的旧区改造功能性平台，负责具体推进城市更新工作。上海市住建委、发展改革委、财政局、规划资源局和房屋管理局等部门为中心赋权赋能，完善配套政策和工作流程，保障城市更新工作有力有序推进。
上海市城市更新中心有关负责人介绍，中心可在全市范围内进行土地资源统筹，通过捆绑地块、优化规划、容积率转移等方式实现项目盈亏平衡。“城市更新中心的成立，实现了在全市层面算大账、算动态账、算长远账，打破碎片化建设，推进区域规划开发，提高城市更新项目的建设质量和配套水平。”该负责人表示。
上海市规划和自然资源局局长张玉鑫表示，上海将根据城市更新的不同类型，不断创新更新的主体模式和体制机制，构建市区联合、部门联动、市场参与的城市更新综合集成平台，强化财政、税收、金融等联动支持政策，建立全市层面统一规划、跨界跨区联动的资源统筹机制。
“三师联创”探索区域规划新模式。以往的城市更新项目，对所在区域的整体性和系统性谋划较弱。2024年11月中旬，属于徐汇区枫林更新单元的东安新村旧改项目实现居民100%签约。这个上海史上最大单地块旧改征收项目，新定位是建设东安国际医创城，其创新实施的责任规划师、责任建筑师、责任评估师“三师联创”模式，为区域协同规划注入了新活力。
“三师联创”中，评估策划师团队提供精准产业业态分析，做强医疗科创产业集群；规划师团队负责空间资源统筹和整合，提供最适合职住融合的空间资源；建筑师团队致力于将产业对空间的需求转化为具体的建筑空间，提升空间品质。
目前，上海市已选取徐汇区枫林更新单元、外滩第二立面、老城厢地区、静安区石门二路地区等10个城市更新单元开展试点，探索实施“三师联创”，通过多专业技术团队集成创新，带动整个地区品质提升、品牌塑造、价值彰显。
鼓励社会力量参与城市更新。人民城市人民建。上海注重吸引社会各方力量参与城市更新，推动成立上海城市更新开拓者联盟，已得到地产开发、金融投资、各类咨询等行业领域的一百余家企业机构积极响应。
记者从上海市规划和住建等部门获悉，上海充分发挥专家智慧，组建城市更新专家委员会，已形成由两院院士领衔的，来自规划、房屋、土地、产业、建筑、交通、生态环境、城市安全、文史、社会、经济和法律等12个专业领域的40名顶尖更新专家名单。同时，制定印发工作规程，明确专家在城市更新全过程各环节的作用。
“通过充分发挥专家作用，让其在城市更新行动全流程中进行咨询评议，可保障城市更新高质量、可持续。”张玉鑫说。
下好超大城市治理“绣花功”
一流城市，需要一流治理。上海通过治理手段、治理模式、治理理念创新，持续探索超大城市“绣花式”治理。
AI赋能让政务服务更便捷。“整个房建申报过程仅需5分钟。”一家开发商报建负责人告诉记者，过去申请建设一个28幢楼的商品房项目，需手动录入699个字段，涉及17项材料，申报过程至少要1小时。在人工智能赋能政务服务后，AI工具可自动解析504项指标，智能汇总核算141项指标，仅需手动填写10个字段。上海市数据局有关负责人介绍，这项改革后，首办成功率由67%提升至90.2%，企业填表正确率达100%。
目前，我国正在推广国土资源“一张图”系统。作为重点试点省市之一，上海在“一张图”系统中广泛使用AI技术。例如，利用AI辅助空间分析与多图比对功能，将各种规划信息整合起来，实现规划、审批、管理一体化操作，让房建审批时间由20个工作日缩短至5个工作日。
不仅经营主体办事更方便，居住证续签、水电煤过户缴费……市民只要动动手指，就能足不出户把日常事办结。为了让市民企业“办事像网购一样方便”，上海“一网通办”已接入3737项服务事项，累计办件量约5.78亿件；归集各种电子证照超过630类，总数突破1.77亿张。
目前，上海已累计推出46个“高效办一件事”办理事项，平均减环节超72%、减时间超58%、减材料超77%、减跑动超83%，累计办件量超2221万件。
数字治理升级智慧社区。消防通道被违停占用可被“秒速”发现；电动自行车进入电梯立即触发警报；电动车充电区域一旦出现火情，智能系统迅速通过AI外呼、短信等多种方式，提醒相关人员处置……近期，上海市物业管理事务中心联合上海电信推出智慧社区解决方案，通过AI算法对小区日常发生的风险场景进行实时监测、事件全流程跟踪，解决安全隐患。
“以前，这些工作需要配备大量工作人员实时监测。由于风险随时可能发生，需要有人7×24小时值班。如果夜间或凌晨发生火情，有可能因处置不及时酿成更大安全事故。”上海市物业管理事务中心有关负责人说，如今，AI智能分析可帮助识别隐藏风险，大量减少人力和时间成本，提高了社区综合治理效能。
目前，上海已有二十余个小区试点建设智慧社区，近300个小区正在铺设安装设备。
“一网统管”提速城市运行质效。在虹口区嘉兴路街道某小区，一位居民不小心把小部分垃圾倒在了桶外。他刚要迈步离开，垃圾箱房旁的语音提醒系统就传来了语音，提醒正确投放垃圾。这位居民立即回头捡起散落的垃圾，重新倒回桶内。
这是垃圾分类投放点的智能监控摄像头通过语音对讲功能，向居民行为进行规劝的现实场景。接入“一网统管”系统后，相关部门可对小区垃圾箱房的投放情况进行实时察看和远程监督，做到及时发现、快速整改。
上海坚持城市运行“一网统管”，从群众需求和城市治理突出问题出发，把分散式信息系统整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。
“一网统管”系统，是一个面向城市运行管理的超级应用平台。在这里，每一块玻璃、每一台车都拥有“身份档案”。通过遍布全城的传感器、摄像头，“一网统管”系统将气象、交通、安全等八大方面、430多类、1万多项指标纳入其中，政务部门可以“一屏观天下”，实时感知城市“生命体征”，统筹调度集结在平台上的各类资源，努力实现“治未病”“防未然”。
如今，“一网管全城、一屏观天下”已成为上海新的城市名片。“未来，上海将迭代升级‘一网统管’平台，出具更加精准的‘城市体检报告’。”上海市城市运行管理中心负责人说。
随着新型城镇化的推进，未来将有更多人口向城市集聚。贯彻落实“人民城市”重要理念，事关长远、事关全局。
新征程上，上海将践行“人民城市”重要理念，树牢造福人民的政绩观，把“为人民”和“人民建”更好结合起来，把立足“大格局”和绘好“工笔画”更好结合起来，把顺应多元化需求和推进普惠化覆盖更好结合起来，让群众更好共享现代化建设成果，走出一条符合超大城市特点和规律的城市治理现代化新路子。
（《瞭望》2025年第1期 ）